Konsekwencje rozszerzenia Unii Europejskiej Próba analizy wstępnej

Václav Klaus

W OSTATNICH TYGODNIACH MOGLIŚMY PRZECZYTAĆ setki sentencji na temat historycznego znaczenia rozszerzenia Unii Europejskiej o dziesięć nowych, przeważnie byłych państw postkomunistycznych krajów z Europy Środkowo-Wschodniej. Słów wypowiedziano wiele, obawiam się jednak, że poważnych, należycie uporządkowanych analiz było bardzo mało. Praktycznie wszyscy mówcy i komentatorzy założyli apriorycznie, że chodzi o jednoznacznie pozytywną zmianę, która wszystkim przyniesie pożytek. Jakikolwiek ślad zastanowienia się nad tym twierdzeniem, każda oznaka krytyki, pytania czy przypominanie niezerowych nakładów związanych z tą zmianą uważano za krótkowzroczność czy też złą wolę. Wystąpienia takie ostro odrzucano, wyśmiewano i deprecjonowano.

Zacząć muszę od przypomnienia jednej, pozornie nieistotnej sprawy. W niemałej ilości wystąpień i komentarzy mówiło się o rozszerzeniu Europy, a nie Unii Europejskiej. Było to dla nowych krajów członkowskich bardzo bolesne i obraźliwe, ponieważ dobrze rozumiały, że nie chodzi o przejęzyczenie. Ja się z tym też nie mogę pogodzić. Kraje takie jak Republika Czeska były, są i będą europejskie w ramach UE i poza UE, były europejskie przed powstaniem UE i będą europejskie także po jakiejkolwiek kolejnej metamorfozie stosunków na kontynencie europejskim. Żadna konkretna, a więc określona w czasie forma porządku europejskiego nigdy nie miała prawa i także obecnie nie ma prawa do przywłaszczenia sobie Europy. Utożsamianie Europy i Unii Europejskiej jest metodologicznym błędem, brakiem pokory wobec historii a zarazem przejawem wyjątkowej niewrażliwości. Nie powinniśmy się tego dopuszczać.

W swoim krótkim wystąpieniu, które nie jest deklaracją polityczną prezydenta jednego z nowych państw członkowskich, ale wystąpieniem na gruncie uniwersyteckim prezydenta rozmyślającego w kategoriach akademickich, nie mogę się pokusić o scjentystyczną analizę skutków tegorocznego rozszerzenia UE, ani tym bardziej o analizę empiryczną. To pozostaje długookresowym zadaniem naukowców, choć także w ich przypadku nie jest to ani nie będzie zadaniem łatwym, gdyż trudno tu adekwatną metodologię i instrumentarium. Spróbuję więc dzisiaj przynajmniej w sposób elementarny problem ustrukturalizować, w oparciu o rozróżnienie skutków rozszerzenia dla nowych i „starych” krajów członkowskich oraz dla UE jako całości.

a) Skutki formalnego członkostwa w UE dla nowych krajów członkowskich

W chwili akcesji, choć obwarowanej wieloma wyjątkami i ograniczeniami (które oznaczają korzyści dla dotychczasowych członków), nowe kraje członkowskie uzyskują pewne, niezmiernie dla nich istotne, uznanie polityczne. Zostaje w ten sposób potwierdzona formalnie wysoki poziom ich politycznej, ekonomicznej i ogólnie rzecz biorąc – cywilizacyjnej dojrzałości i stabilności. Przez członkostwo w UE znowu włączone zostają między normalne, standardowe kraje europejskie, po półwieczu stanu nienormalnego, po półwieczu życia w komunizmie. Dla krajów tych i ich obywateli nagroda ta jest sprawą bardzo ważną. Jest to dla nich także największa korzyść, która płynie z członkostwa w UE, choć nie wszyscy z nich zdają sobie sprawę z tego, że ma ona raczej symboliczny charakter i nie pociąga za sobą żadnych bezpośrednich, namacalnych skutków. O takie uznanie kraje te zabiegały półtora wieku. W pewnym sensie ich członkostwo w UE jest dla nich samych i dla „reszty świata” sygnałem, że era postkomunistycznej transformacji definitywnie się zakończyła, że w ich przypadku chodzi o kraje odpowiadające systemowo, czy też instytucjonalnie krajom Europy Zachodniej, a więc krajom, które miały to szczęście, że nie padły ofiarą komunistycznego eksperymentu.

Zbyt wielu innych skutków bezpośrednich nie dostrzegam. Często mówi się o efektach otwarcia, o następstwach liberalizacji przepływu osób, towarów, kapitału, a zwłaszcza idei. Z dniem 1 maja 2004 r. miara otwarcia tych krajów na starych członków UE, podobnie jak na odwrót – otwarcia na nie krajów UE, nie zmieniła się w jakiś szczególny sposób. Efekty płynące z intensywnych kontaktów wzajemnych wzrastały stopniowo od chwili zburzenia muru berlińskiego, przecięcia drutów kolczastych żelaznej kurtyny w listopadzie 1989 r., a zostały „skonsumowane” już dawno przed 1 majem 2004 r. Efekt rezydualny członkostwa formalnego z punktu widzenia stosunków między krajami oraz poszczególnych ich podmiotów jest i będzie bardzo mały.

Równie marginalne są też bezpośrednie skutki finansowe, zwłaszcza dla krajów bardziej rozwiniętych spośród nowych członków UE. Wszystko wskazuje na to, że Republika Czeska będzie w najbliższym czasie wpłacać do kasy UE więcej, niż z niej otrzymywać, co jest bardzo odległe od sytuacji, gdy do UE (wówczas WE) przystępowały takie kraje jak Grecja, Irlandia, Hiszpania czy Portugalia. Dlatego też stawianie tych krajów za przykład nie jest właściwe. Wielu obywateli nowych państw członkowskich zawierzyło jednak doświadczeniom krajów mniej rozwiniętych ekonomicznie i oczekuje tego samego. Tak się jednak nie stanie.

Wyraźnych skutków nie dostrzegam także w tym, że nowe kraje członkowskie zyskały możliwość wpływania na procesy decyzyjne w UE. Nie są one do tego dostatecznie przygotowane (jeszcze długo będą grać rolę „junior members“), przeważnie są to kraje małe, największą zaś przeszkodą, która stoi na drodze do ich rzeczywistego udziału w podejmowaniu decyzji, faktycznie go uniemożliwiając, jest deficyt demokracji w UE oraz obecny poziom jej zbiurokratyzowania.

Nowe kraje członkowskie już w okresie przed swoją akcesją przyjęły legislatywę UE, tzw. acquis communitaire, a wraz z nią także europejski (a pierwotnie niemiecki) model korporacyjnego państwa soziale Marktwirtschaft – jednoznacznie wiążący się z małą zdolnością do konkurencji firm, z niedrożną, skostniałą gospodarką, z wysokim bezrobociem i powolnym wzrostem gospodarczym. Krajów znajdujących się na niższym poziomie gospodarczym niż przeciętna europejska nie poprowadzi to w kierunku rzeczywistej konwergencji gospodarczej. Co więcej grozi nam, że przeciwnie – nominalna konwergencja (przyjęcie legislatywy UE) będzie hamulcem konwergencji realnej. Nie trzeba tego z pewnością podkreślać w kraju, który przeżył Vereinigung, gdzie efekty ponownego zjednoczenia (czy też szybkiej nominalnej konwergencji) są dostatecznie znane. Należy jednak powiedzieć, że ani pod tym względem data 1 maja 2004 r. żadnej zasadniczej zmiany nie przynosi, gdyż legislatywa UE w nowych krajach członkowskich była przyjmowana od wielu lat, co było warunkiem, a nie następstwem akcesji.

Powyższy zarys pozytywnych, neutralnych lub negatywnych efektów z pewnością nie jest ani wyczerpujący, ani dostatecznie podparty empirycznie, ale wierzę, że może stanowić inspirację i wskazówkę do głębszych analiz. Muszę zarazem podkreślić, że opiera się on na rzeczywistych doświadczeniach aktywnego uczestnika „ery przedakcesyjnej” i nie jest to pogląd niezależnego obserwatora.

b) skutki rozszerzenia UE dla starych państw członkowskich

Choć skutki asymetrycznej liberalizacji przedakcesyjnej oraz szczerego otwierania się przyszłych państw członkowskich były bezsprzecznie korzystne dla bardziej dojrzałych, starszych krajów członkowskich, otwarcie trzeba powiedzieć, że formalne członkostwo nowych krajów nie przynosi żadnych namacalnych korzyści dla starych członków UE. Chociaż w całym okresie przedakcesyjnym zyski starych państw członkowskich, płynące z kontaktów z przyszłymi członkami, przewyższały związane z tym nakłady, to jednak po formalizacji ich członkostwa stosunek zysków i kosztów się pogarsza. Stare kraje członkowskie o tym wiedzą i dlatego ze swoją zgodą na rozszerzenie UE zbytnio się nie spieszyły. Nikomu nie mogę mieć za złe tego podejścia, ponieważ respektuję liczenie się z autentycznymi interesami. Nie jest też żadną niespodzianką fakt, że do rozszerzenia o wiele bardziej parła biurokracja brukselska (biurokracja zawsze stara się rozszerzyć zakres swego działania), niż stare państwa członkowskie. Powtarzam, że ich działanie uważam za racjonalne i nie widzę powodów, dla których miałyby się tego wypierać. Ze względu na nieuprawnione, ale ciągle powtarzane utożsamianie UE z Europą stare państwa członkowskie nie mogły utrzymywać dalej ekskluzywizmu „klubu UE” i dlatego nastąpiło rozszerzenie – bez względu na rzeczywiste interesy tych krajów.

Pod kątem analitycznym bardzo trudne jest oddzielenie efektów bardzo ścisłych stosunków między starymi i nowymi państwami członkowskimi, kształtujących się od ponad dziesięciu lat, od następstw samej akcesji. Z pewnością zwiększa się konkurencja w dostępie do pieniędzy unijnych, na pewno wzrośnie – choć w mniejszym stopniu, niż oczekiwano – migracja siły roboczej (a także studentów) w kierunku państw bogatszych, zapewne dopiero teraz niektórzy bardziej ostrożni Europejczycy z Zachodu „nabiorą odwagi” i przyjadą do nowych krajów członkowskich jako turyści, handlowcy czy inwestorzy, na pewno wzmocni się wymiana kulturowa czy ogólnie rzecz biorąc – cywilizacyjna, ale to są zjawiska, które trudno kwantyfikować. Nie odważyłbym się dlatego prezentować żadnych orientacyjnych, szacunkowych wyliczeń tych następstw. Nie powinno się wszakże uprawiać też taniej propagandy w odwrotnym kierunku.

Ogólnie można powiedzieć, że nie należy oczekiwać zbyt dużych efektów bezpośrednich majowego rozszerzenia UE dla starych państw członkowskich, a jego następstwa będą trudno dostrzegalne i wymierne.

c) Skutki rozszerzenia UE dla samej UE

Zwiększenie liczby członków z 15 do 25 oznacza rozrost UE jako instytucji. Podkreślam słowo „instytucji”, zaznaczając w ten sposób, że nie chodzi o wyraźne zwiększenie obszaru jednolitego rynku (single market), gdyż miało to faktycznie miejsce dawno przed formalnym rozszerzeniem. Jednocześnie jest także prawdą, że niska mobilność siły roboczej, skostnienie stosunków ekonomicznych i komplikacje administracyjne, typowe dla UE, nie zmieniły się zasadniczo 1 maja 2004 r. Jakość rynku w żaden sposób się więc nie zmieniła.

Siła UE także się wyraźnie nie zmieni, ale tegoroczne rozszerzenie UE doprowadzi do zwiększenia iluzji tych, którzy cierpią na „blokowe”, czy wręcz kontynentalne widzenie świata, a więc tych, którzy zakładają, że gdy będzie Europa większa i bardziej zwarta, będzie mieć większe szanse stawić czoła hegemonii Stanów Zjednoczonych USA i ogromnym aspiracjom Azji. Ta blokowa (czy może raczej „blokistyczna”) wizja świata, która się wyraźnie przejawiła w projekcie konstytucji europejskiej, stanowi fatalną pomyłkę. Europa jest (i jeszcze długo będzie) zwykłym konglomeratem krajów, i w żadnym wypadku nie da się mówić o istnieniu „ludu” Europy. Co więcej, nie istnieje żaden dowód na to, że „big is beautiful“. Także zdolność konkurencyjna Europy jest tylko statystycznym artefaktem, gdyż istnieje wyłącznie zdolność konkurencyjna firmy. Zdolność konkurencyjna kontynentu nie istnieje. Kontynent (ani UE) nie jest podmiotem ekonomicznym, nie wytwarza, nie handluje, nie wdraża, nie oszczędza, nie racjonalizuje produkcji i nie obniża kosztów. Wciąż szerzące się w polityce i mediach „blokistyczne” widzenie świata pozostaje w ostrej sprzeczności nie tylko z polityczną, ekonomiczną i demograficzną rzeczywistością współczesnej Europy, ale także z dominującymi tendencjami globalizacyjnymi.

Rozszerzenie do 25 członków wyraźnie wpłynie na procesy decyzyjne w ramach UE. Z jednej strony dojdzie do zwiększenia kosztów transakcyjnych funkcjonowania tej instytucji, gdyż do istniejącego dotychczas mechanizmu bez jakichkolwiek zmian towarzyszących dodano 10 nowych uczestników tych samych procesów (co stanowi wzrost o 40 proc.). Jest to jasna cena rozszerzenia, ale jej wysokość trudno wyliczyć, o to więc trudniej ją zrozumieć i poważnie o niej dyskutować. Zakres polityk, działalności, interwencji w UE się nie zmniejsza (a przez przyjęcie Konstytucji w obecnym kształcie by wręcz radykalnie wzrósł), co również niesie za sobą, przy zwiększeniu ilości uczestniczących podmiotów, określone nakłady. Dotyczy to każdego scentralizowanego, hierarchicznie zorganizowanego systemu i jest to mechanizm, którego nie da się całkowicie uniknąć.

Metoda obniżenia kosztów transakcyjnych (czy może raczej hamowania ich wzrostu) jednak istnieje. Jest nią pogłębienie deficytu demokracji w procesach decyzyjnych, ograniczenie zakresu procedur typu demokratycznego na rzecz decydowania hierarchicznego, zwiększenie udziału we władzy węższego jądra Unii, zwiększenie w niej liczby obszarów, w których stosuje się głosowanie większościowe itd. Bezsprzecznie towarzyszyć temu musi wzrost anonimowości w podejmowaniu decyzji, zwiększenie dystansu dzielącego obywatela od centrum decyzyjnego, dalsza depersonifikacja UE jako takiej. Wszystko to są negatywne następstwa niedawnego rozszerzenia UE. Dobra wola polityków czy urzędników im niestety nie zapobiegnie.

Chciałbym zostać dobrze zrozumiany, więc powtórzę argumentację: Mamy trzy zmienne – liczba krajów członkowskich, zakres polityk UE oraz mechanizm procesów decyzyjnych. Między nimi nie ma i nie może istnieć pozytywna komplementarność, ale trade-off – coś za coś. Zwiększenie jednej zmiennej (liczby krajów), przy zachowaniu na dotychczasowym poziomie zmiennej drugiej (zakres polityk) musi wywołać przystosowanie zmiennej trzeciej (mechanizmów decyzyjnych). Jestem przekonany, że wyciągnięcie tak banalnego wniosku nie jest eurosceptycyzmem, ale wynika z posłużenia się elementarną logiką. A to należy do naszych obowiązków.

Dochodzimy w ten sposób do podsumowania. Formalne rozszerzenie UE nie jest żadną radykalną zmianą, a jedynie punktem wyjścia do wzmocnienia procesów, które w różnym natężeniu trwały w całej ostatniej dekadzie. Niektóre z nich miały cechy pozytywne, inne negatywne i nadal tak będzie. Zasadniczy problem dostrzegam w czymś innym – w koniecznej zmianie wyjściowego modelu europejskiego porządku społecznego. Przed rokiem Europę podzielono na „starą” i „nową” według kryterium preferowanego sposobu krzewienia wolności politycznej i obywatelskiej w świecie. Nie uważam tego podziału za użyteczny i właściwy. Spróbujmy jednak pozostawić termin „nowa Europa”, przypisując mu znaczenie Europy wolności ekonomicznej, Europy małego, nierozpychającego się państwa, Europy bez państwowego paternalizmu, Europy bez pseudomoralizowanej poprawności politycznej, Europy bez intelektualnego snobizmu i elitarstwa, Europy bez ponadnarodowych, ogólnokontynentalnych ambicji, Europy bez ideologii europeizmu. Byłoby dobrze, gdyby ktoś zza oceanu mógł nazwać taką Europę mianem „Nowej Europy”. Muszę jednak podkreślić, że niedawne rozszerzenie UE o dziesięć państw nie będzie miało takich konsekwencji.

Václav Klaus

Referat wygłoszony 22 VI 2004 r. na konferencji Instytutu Badań Ekonomicznych (IFO) na Uniwersytecie w Monachium. Tłumaczenie z języka czeskiego – Mateusz Gniazdowski