Ten traktat nie jest aż tak dobry

Możemy zaobserwować bardzo ciekawe zjawisko. Im bardziej rośnie wiedza na temat traktatu konstytucyjnego wśród obywateli krajów członkowskich UE, tym bardziej spada społeczne poparcie dla tego dokumentu. Kiedy w lipcu ubiegłego roku zapytano w ramach badań Eurobarometru, czy trzeba przyjąć konstytucję w UE procent odpowiedzi pozytywnych był bardzo wysoki. Dla przykładu: we Francji 85%, w Luksemburgu 88%, w Hiszpanii 93%, Polska 71%. Na końcu listy znalazła się Wielka Brytania 51% i Szwecja 50%. Jesienią ubiegłego roku (październik/listopad) sytuacja wyglądała już zupełnie inaczej. W Hiszpanii i we Włoszech poparcie dla konstytucji spadło o 21%, we Francji o 15%, na Węgrzech o 28%. Podstawowy wniosek, jaki można stąd wyciągnąć jest taki, że obywatele państw członkowskich generalnie nie mieliby nic przeciwko temu, aby Unia miała jakąś konstytucję, ale coraz mniej są przekonani o tym, że tą konstytucją powinien być przyjęty właśnie traktat.

W Polsce jest inaczej. Należymy do tej niewielkiej grupy państw, w których poparcie dla traktatu konstytucyjnego rośnie – z 71% latem do 73% jesienią ubiegłego roku - chociaż większość Polaków nie uważa, że jest dobrze poinformowana o treści dokumentu. Powód dla tej sytuacji jest dość oczywisty. Zdecydowana większość z nas jest obecnie zadowolona z członkostwa w UE, dostrzegając ewidentną korzyść płynącą ze środków finansowych, które w coraz większym stopniu będziemy w najbliższym czasie wykorzystywać. I nie ma nic dziwnego w tym, że pozytywnie oceniając UE oraz nasze członkostwo większość obywateli pozytywnie reaguje na traktat konstytucyjny, chociaż wcale nie musi go dobrze znać, ani dobrzeć rozpoznawać realnych skutków, jakie przyjęcie traktatu będzie miało dla naszego państwa.

Pod tym względem można wręcz zauważyć pewną generalną tendencję charakterystyczną dla większości państw Unii – iż tam gdzie stopień znajomości tekstu traktatu konstytucyjnego jest bardzo niski (jak np. w Hiszpanii czy w Polsce), największy jest także stopień deklarowanego poparcia dla traktatu w referendum. I odwrotnie, w krajach w których rośnie znajomość zapisów traktatu konstytucyjnego, maleje także poparcie dla niego. Zasadniczo dwa czynniki zdają się mieć kluczowe znaczenie dla stopnia poparcia traktatu konstytucyjnego przez społeczeństwo danego kraju członkowskiego: po pierwsze znajomość tekstu (im większa tym mniejsza skłonność do poparcia) oraz po drugie ocena własnego członkostwa w Unii Europejskiej (tam gdzie jest ono pozytywne, większa jest skłonność do poparcia traktatu).

Tyle obywatele, a co ich polityczni przedstawiciele? Ci powinni jednak spojrzeć na sprawę bardziej kompleksowo biorąc pod uwagę nie tylko krótkoterminowe finansowe korzyści, ale zadając sobie pytanie, co będzie za dziesięć, dwadzieścia lat. Jeżeli dzisiaj niektórzy politycy bezwarunkowo deklarują, że traktat jest jednoznacznie korzystny dla Polski, to znaczy to, że albo nie znają dokumentu, o którym się wypowiadają, albo że uprawiają w jakimś własnym celu polityczną propagandę. Traktat zawiera wiele potrzebnych rozwiązań, które powinny być w jakiejś formie zachowane, ponieważ faktycznie usprawniają funkcjonowanie Unii (np. rozwiązania dotyczące współpracy w zakresie wspólnej polityki sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, uproszczenie zapisów traktatowych, tj. scalenie traktatów w jeden dokument, i niektóre rozwiązania dotyczące wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa Unii). Ale znajdują się tam również zapisy ewidentnie dla Polski (nie tylko dla niej z resztą) niekorzystne, których akceptacja powinna być możliwa tylko przy bardzo wyraźnie sprecyzowanej korzyści, rekompensującej straty.

Jednym z podstawowych argumentów na rzecz nowego traktatu konstytucyjnego jest usprawnienie działania Unii obejmującej po rozszerzeniu aż 25 państw, a wkrótce już nawet 27 lub 28. Przy takiej liczbie państw członkowskich konieczne jest wprowadzenie nowej formy traktatu o charakterze konstytucji, tak aby zdyscyplinować członków rozszerzonej Unii, inaczej grozi jej paraliż decyzyjny i głęboki kryzys – argumentowano. Chociaż dzisiaj droga do wprowadzenia traktatu konstytucyjnego jest jeszcze długa i wyboista, nic nie wskazuje na to, aby rozszerzona Unia 25 państw pogrążała się po 1 maja 2004 roku w decyzyjnym kryzysie. Wprost przeciwnie, państwa nowej Unii Europejskiej okazały zdolność do podjęcia wielu odważnych, trudnych działań pogłębiających integrację europejską. Tworzone są międzynarodowe grupy bojowe, a więc zręby wspólnej, europejskiej armii; podjęto decyzję o zasadniczym pogłębieniu współpracy w sprawach bezpieczeństwa wewnętrznego (tzw. program Haski), tworzona jest europejska agencja zbrojeniowa oraz europejski korpus dyplomatyczny; przyjęto kontrowersyjną decyzję o rozpoczęciu negocjacji z Turcją o członkostwie. Wszystko to dzieje się poza i bez traktatu konstytucyjnego. Tak więc teza, że jego nieprzyjęcie doprowadzi do zahamowania procesu integracji europejskiej jest tak samo mało warta, co argument, że w powiększonej do 25 państw Unii musi bez traktatu konstytucyjnego dojść niechybnie do decyzyjnej blokady i kryzysu. Z traktatem konstytucyjnym czy bez Unia zachowują zdolność do dalszego rozwoju. Nie jest więc prawdą, że traktat konstytucyjny musi zostać przyjęty, aby uratować integrację europejską. Zwiększenie liczby członków Unii, nawet dość poważne, jak w przypadku ostatniego rozszerzenia, wcale nie prowadzi do osłabienia efektywności decyzyjnej. Posługiwanie się tym argumentem w celu uzasadnienia traktatu konstytucyjnego jest zabiegiem czysto propagandowym.

W ogóle istnieje zasadniczy problem z przekonującym uzasadnieniem konieczności wprowadzenia w Unii nowego traktatu o charakterze konstytucyjnym. Oczywiście w przypadku polityków, szczególnie tych, którzy opracowywali traktat w konwencie, sprawa jest o tyle łatwa, że ponad wszelką wątpliwość mamy tutaj do czynienia z absolutnie zrozumiałym z ludzkiego punktu widzenia pragnieniem zapisania się w europejskiej historii złotymi literami. Ale jeśli zejść z tego poziomu interpretacji, naprawdę trudno jest znaleźć przekonujące wytłumaczenie, dlaczego Unii zaaplikowano traktat konstytucyjny. Prawnicy konstytucjonaliści, tacy jak choćby Dieter Grimm czy Udo DiFabio, są w swych ocenach zadziwiająco zgodni: Unia może nadal funkcjonować bez tego konkretnego traktatu konstytucyjnego, jak i jakiegokolwiek innego.

W traktacie konstytucyjnym wprowadzono niekorzystny dla Polski i kilku innych państw Unii zapis o zamianie tzw. ważenia głosów na zasadę podwójnej większości, która w pełnym zakresie ma funkcjonować od 2014 roku. Oznacza to, że po tej dacie może ulec zmniejszeniu polityczny status Polski przy podejmowaniu w Radzie UE konkretnych decyzji i budowaniu wokół tych decyzji pozytywnych koalicji. Fakt ten był czasami w polskiej debacie wokół traktatu kontestowany nawet przez osoby, których kwalifikacje w zakresie spraw międzynarodowych i zagranicznych trudno byłoby zanegować. Fakt ten musi tym bardziej jednak dziwić i zastanawiać, skoro nawet pobieżny rzut oka na wszystkie dostępne analizy w krajach UE pokazuje, że Polska należy do tej grupy państw, które na nowym systemie podejmowania decyzji traci. Takie wnioski można znaleźć w opracowaniach wielu renomowanych instytutów badawczych i analitycznych jak Centre for European Policy Studies, London School of Economics, Uniwersytet w Bochum, Uniwersytet Jagielloński – aby wymienić tylko kilka przykładów. Uporczywe przekonywanie polskiej opinii publicznej, że Polska nie traci na mechanizmie podwójnej większości w Radzie lub że jest to kwestia marginalna, jest więc zjawiskiem zupełnie niesłychanym i stanowi bardzo ciekawe, wiele mówiące studium z zakresu psychologii niektórych polskich elit, starających się na swój szczególny sposób odnaleźć w nowej sytuacji po wejściu Polski do UE. Kwestia zmiany filozofii podejmowania decyzji w najważniejszym pod tym względem organie Unii nie jest kwestią błahą. W perspektywie dwóch najbliższych dekad może mieć ona dość istotny wpływ na zdolność Polski do wypracowywania korzystnych dla nas rozwiązań. Weźmy na przykład sprawy finansowe. Polska będzie należeć do krajów, które w największym zakresie korzystać będą z funduszy z najnowszego budżetu Unii na lata 2007-2013. Następny budżet będzie już trudniejszy, bo chociaż nadal będziemy z niego korzystać, to wobec możliwego członkostwa Turcji w UE, będziemy także musieli z fazy korzystania przejść do fazy dzielenia się z innymi. Trzeci budżet, który będziemy negocjować już w sytuacji obniżonego politycznego statusu może się dla nas okazać całkiem przykrą niespodzianką. Inny przykład – Ukraina. Wydaje się, że Polska może odegrać kluczową rolę w procesie otwierania się UE na Ukrainę, co w perspektywie kilkunastoletniej powinno postawić kwestię członkostwa naszego wschodniego sąsiada w Unii. Najbardziej konkretnym instrumentem przyciągania Ukrainy do Unii jest w tej chwili tzw. polityka sąsiedztwa. Zaakceptowanie mniejszego statusu politycznego, który wyznaczy Polsce traktat konstytucyjny oznaczać będzie zgodę na mniejszą zdolność naszej polityki do promowania konkretnych rozwiązań przybliżających perspektywę członkostwa Ukrainy w Unii. Ten negatywny efekt może być dodatkowo wzmocniony przez inne, złe dla Polski rozwiązanie traktatu konstytucyjnego – likwidację tzw. rotacyjnego przewodnictwa w Radzie. W tej chwili każdy kraj członkowski co pewien czas przewodniczy Radzie UE, co daje mu unikalną możliwość wzięcia odpowiedzialności za politykę zagraniczną Unii i odciśnięcia na niej własnych preferencji. Doskonałym przykładem tego może być przewodnictwo Finlandii z 1999 roku, które pozwoliło Finom wypromować w Unii projekt tzw. wymiaru północnego. Traktat znosi taką możliwość, co oznacza, że Polska będzie miała mniejsze możliwości promowania własnej wizji polityki wschodniej, akurat wtedy, kiedy realne stało się zbliżenie Ukrainy do Unii. Jeszcze jeden przykład – Turcja. Jest pewne, że im bliższe będzie członkostwo Turcji, tym silniejsza stanie się presja, aby od nowa zreformować wiele dziedzin funkcjonowania Unii, tak aby zabezpieczyć interesy obecnych członków. W tę fazę bardzo istotnych sporów wokół ponownego zreformowania Unii Polska wejdzie ze słabszym statusem politycznym.

Niektóre instytucjonalne rozwiązania dotyczące wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa zawarte w traktacie, które są przez jego zwolenników w Polsce przedstawiane często jako ewidentna korzyść, muszą prowadzić jednak do sceptycznej refleksji. Z jednej strony większa instytucjonalna jednorodność unijnej polityki zagranicznej, którą można oczekiwać po powołaniu europejskiego ministra spraw zagranicznych, może być dla Polski perspektywą atrakcyjną, jeżeli skutkowałaby dyscyplinowaniem niektórych dużych państw Unii mających skłonność do prowadzenia egoistycznej, bilateralnej polityki wobec Moskwy oraz przeideologizowanej polityki wobec Waszyngtonu. Pytanie zasadnicze brzmi jednak, kto kogo w rzeczywistości będzie dyscyplinował? Czy można uwierzyć, aby nowy mechanizm mógł naprawdę zmienić na przykład francuską lub niemiecką politykę wobec Rosji i Stanów Zjednoczonych? Czy nie bardziej prawdopodobne jest, że to raczej Francja i Niemcy będą dyscyplinować na przykład Polskę i inne kraje Europy Środkowej i Wschodniej temperując ich polityczne ambicje w Europie Wschodniej oraz bardziej odmienne spojrzenie na politykę amerykańską. Ten drugi scenariusz wydaje się bardziej prawdopodobny, szczególnie jeśli ministrem spraw zagranicznych UE miałby zostać Niemiec lub Francuz oraz w sytuacji, kiedy traktat znosi rotacyjne przewodnictwo w Radzie Unii waśnie w zakresie spraw ogólnych i zagranicznych.

Pomijam wszystkie kwestie światopoglądowe związane z traktatem konstytucyjnym, które szczególnie po sprawie Rocco Buttiglionego nie przedstawiają się wcale optymistycznie. Warto zauważyć postępującą radykalizację tendencji zmierzających do wykluczenia tradycji chrześcijaństwa z Unii Europejskiej. Sprawa Buttiglionego jest doskonałym dowodem na to, że strategia „wycofania się” w sprawach światopoglądowych, którą w kwestii invocatio Dei do traktatu konstytucyjnego przyjęła znamienita część europejskiej chadecji odniosła odwrotny skutek od deklarowanego – tj. wzmocniła radykalną postawę europejskiej lewicy. Niestety w ten sposób traktat konstytucyjny przypieczętowuje bardzo złą praktykę, alienowanie chrześcijan wobec Unii Europejskiej.

Jest jeszcze jeden niepokojący problem. W deklaracji z Laeken czytamy, że jednym z głównych celów podjętych reform Unii miało być rozwiązanie problemu deficytu demokratycznego Unii Europejskiej i wzmocnienie jej legitymizacji. Wprowadzono w tym zakresie kilka zapisów do traktatu konstytucyjnego. Ich znaczenia nie należy chyba przeceniać. Trudno w tej chwili ocenić, czy tzw. legislacyjna inicjatywa obywatelska stanie się zapisem martwym czy faktycznie przyniesie jakieś pozytywne skutki. Rola parlamentów narodowych w unijnym procesie legislacji, podkreślona w traktacie, w większym stopniu zależy do jakości demokracji w krajach członkowskich i instytucjonalnej zdolności krajowych instytucji przedstawicielskich do sprawowania nadzoru nad polityką europejską rządu niż od zapisów traktatowych. Rozszerzenie kompetencji PE także nie wpływa na demokratyzację Unii, jak słuszni udawadniał przed laty J.H.H. Weiler, lecz jedynie wzmacnia pozycję kontrolną jednej wspólnotowej instytucji jaką jest PE wobec innej jaką jest Komisja Europejska. Traktat więc nie rozwiązuje problemu deficytu demokratyzacji, wiele wskazuje natomiast na to, że sposób jego ratyfikacji, może ten deficyt pogłębić niszcząc resztki społecznego zaufania wobec Unii w państwach członkowskich. Polska jest tutaj jednym negatywnym przykładem, który pokazuje, że krajowe elity polityczne mogą nakazać obywatelom podjęcie decyzji o przyjęciu lub odrzuceniu traktatu konstytucyjnego dostarczając tłumaczenie jego tekst, w którym roi się od błędów rzeczowych. Inny negatywny przykład dostarcza Hiszpania ze swoją kampanią przedreferendalną. Jeden z doradców Zapatero tak miał scharakteryzować strategię przedreferendalną hiszpańskiego rządu, doradzając swym brytyjskim kolegom z Partii Pracy, jak mają przygotować referendum w Wielkiej Brytanii: „Trzeba trzymać polityków z dala od kampanii referendalnej, i zapomnijcie o jakichkolwiek wielkich debatach politycznych nad traktatem lub dyskusjach prasowych. Postawcie na osobowości ze świata mediów, gwiazdy sportu, ikony popularnej kultury: to pozwoli rządowi dotrzeć do obywateli ze swoim przesłaniem. Mamy nawet doskonały slogan do wykorzystania w kampanii przed referendum: Europa twoim drugim domem!” (Financial Times, 15.01.2005).

Nie bądźmy jednak dogmatyczni. Być może są jakieś powody, dla których trzeba po prostu zapłacić pewną cenę za przyjęcie traktatu. Problem polega jednak na tym, że ci, którzy uznają traktat konstytucyjny za korzystny, niechętnie precyzują, jakie korzyści miałyby nam zrekompensować prawdopodobne straty. W każdym razie korzyści te rysują się dość mgliście. Czy chodzi więc o trybut, jaki mamy zapłacić za rozszerzenie? – chyba nie skoro jesteśmy już w Unii. Może więc chodzi o święty spokój, nie kłóćmy się o wszystko – święty spokój nie jest jednak kategorią państwowej polityki. Argument, że nas wyrzucą z Unii, proponuję wyrzucić do kosza jako niepoważny. Unia Europejska jest wspólnotą opartą o zasady prawa międzynarodowego a nie o prawa dżungli.

Być może niechęć do precyzyjnego sformułowania korzyści, jakie mogłyby zrekompensować cenę, którą prawdopodobnie zapłacimy za przyjęcie traktatu, bierze się stąd, że nie są one aż tak atrakcyjne. Co możemy dostać? Nieco więcej pieniędzy w ramach maksymalnie dwóch najbliższych budżetów Unii. Oferta brzmi więc niezbyt efektownie: nieco więcej pieniędzy w perspektywie najbliższych kilkunastu lat za mniejszy wpływ na polityczne decyzje w Unii. Być może dla zwykłych obywateli, zadowolonych dzisiaj z polskiego członkostwa w UE, którzy niekiedy patrzą na sprawy z perspektywy krótkoterminowych potrzeb i planów, ten wybór nie przedstawia się aż tak zasadniczo. Jednak dla tych, którzy chcieliby ocenić sytuację w dłuższej perspektywie interesów własnego państwa, biorąc pod uwagę przewidywalne zmiany w Europie w dwóch najbliższych dekadach, ten wybór nie jest już tak prosty. Dlatego na pewno warto dobrze się zastanowić i stworzyć możliwie najdogodniejsze warunki do podjęcia roztropnej decyzji. Może ten traktat nie jest aż tak dobry.

Marek A.Cichocki