Polityka zagraniczna Putina – chwilowy kryzys czy obnażenie braku strategii?
Marcin Kaczmarski

POCZĄTKU NOWEGO ROKU WŁADIMIR PUTIN nie może zaliczyć do udanych. Przez prasę rosyjską przetoczyła się fala krytyki pod adresem urzędującego prezydenta. Rok 2004 został uznany za najsłabszy w całym okresie rządów. Gazeta.ru określiła ten okres jako czas rządów anty-Putina. Najczęściej powtarza się zarzut braku strategii w polityce rosyjskiej. Zdaniem dziennika Moskowskij Komsomolec od czasu zamachu w Biesłanie Putin zagubił się w „geopolitycznym lesie”. Jego posunięcia nie są racjonalnie wykalkulowane, górę wzięły emocje. Władimir Putin dokonał epokowej zmiany w rosyjskiej polityki zagranicznej, rezygnując z prowadzenia polityki w skali globalnej (czego symbolicznym wyrazem było zamknięcie baz w Wietnamie i Kambodży) oraz zrezygnował z prób utrzymania równorzędnej pozycji ze Stanami Zjednoczonymi (co najwyraźniej widać w sferze zbrojeń strategicznych, dotąd uważanych za ostatni dowód supermocarstwowej pozycji Rosji). Oznaczało to przede wszystkim pragmatyzację rosyjskiej polityki zagranicznej i zrozumienie ograniczeń, przed jakimi stoi byłe supermocarstwo. Putin postawił sobie za cel zapewnienie Rosji bezpieczeństwa, dokonanie transformacji gospodarki oraz stworzenie z Rosji silnego mocarstwa regionalnego w skali eurazjatyckiej.

Pierwsza tak istotna zmiana polityki Moskwy nastąpiła za rządów Michaiła Gorbaczowa, który zrezygnował z ideologicznej i politycznej konfrontacji z Zachodem. Zarazem od drugiej połowy lat 80. minionego stulecia władcy Kremla usiłowali zrealizować ideę kondominium amerykańsko-radzieckiego. Mimo utraty poszczególnych składników potęgi (takich jak strefa wpływów w Europie Środkowej i Wschodniej, sojusznicy w Trzecim świecie, wreszcie sam Związek Radziecki) zarówno Gorbaczow, jak i Borys Jelcyn, liczyli na utrzymanie przez Rosję równorzędnego ze Stanami Zjednoczonymi statusu. Realizacji tego celu służyło zarówno początkowe zbliżenie z Zachodem, jak i późniejsze próby zbudowania świata wielobiegunowego, przede wszystkim poprzez alians z ChRL.

Panująca pod koniec XX w. sytuacja, w której stosunki rosyjsko-amerykańskie tworzyły główną oś ładu międzynarodowego (i były priorytetowymi dla obu stron), mogła być uznana za oderwaną od rzeczywistego układu sił (i problemów) w świecie. Próby utrzymania pozycji z okresu ładu dwubiegunowego były skazane na niepowodzenie z racji utraty przez Rosję wyżej już wspomnianych narzędzi polityki supermocarstwowej. Największej zmianie uległo położenie Rosji, jeśli chodzi o bezpieczeństwo narodowe i jego percepcję. Po raz pierwszy od trzech stuleci Rosja utraciła strategiczną przestrzeń na kierunku zachodnim, której uzyskanie było motorem napędowym rosyjskiej ekspansji. NATO bezpośrednio sięgnęło rosyjskich granic, zaś rozszerzenie Unii Europejskiej uczyniło Kaliningrad półenklawą, wzbudzając obawy o możliwość oderwania tego terytorium od federacji. Zarazem rozpad Związku Radzieckiego zaczął grozić przekształceniem się w permanentny rozpad samej Federacji Rosyjskiej wskutek działania sił odśrodkowych. Po raz pierwszy od II wojny światowej Rosja zaczęła toczyć walki na swoim terytorium, usiłując nie dopuścić do oderwania się Czeczenii. Zarazem osłabione zostało bezpieczeństwo Rosji w pasie południowym. Jest on zamieszkały w przeważającej mierze przez muzułmanów, natomiast w Azji Środkowej podatny grunt do rozwoju znalazły takie nietradycyjne zagrożenia, jak fundamentalizm islamski (i postępujący za nim terroryzm), handel narkotykami, przestępczość zorganizowana. Sąsiedztwo Afganistanu Talibów było przez Rosję uważane za istotny czynnik zagrożenia dla rosyjskiego bezpieczeństwa.

Pod rządami nowych lokatorów Kremla i Białego Domu stosunki rosyjsko-amerykańskie weszły w nowy etap. Ale nie taki, jak można by sądzić czytając oficjalne deklaracje, w których oba państwa wciąż mówią o wyjątkowej odpowiedzialności za świat, który może niekoniecznie sobie tej odpowiedzialności życzy. Stosunki te cechuje bowiem asymetria, z której obie strony dobrze zdają sobie sprawę. Wbrew retoryce, która ma maskować faktyczną nierówność, Rosja uznała amerykańską wyższość. Nie jest aktywnym partnerem w „zarządzaniu ładem międzynarodowym”. Rosja nieraz nie jest w stanie (Korea Północna), a nieraz (Iran), nie chce poprzeć amerykańskich koncepcji.

Zarazem zbliżenie ze Stanami Zjednoczonymi mogło wydawać się świadomie dokonanym wyborem kierunku strategicznego. W Rosji narastają obawy wobec rosnącego potencjału Chin, zaś nieuregulowane stosunki z Japonią (problem Wysp Kurylskich) pozbawiają Moskwę potencjalnego sojusznika. Globalna „wojna z terroryzmem” ogłoszona przez prezydenta George’a W. Busha i forsowanie w jej ramach koncepcji „koalicji chętnych” mogły czynić nadzieję na uczynienie z Rosji niezastąpionego partnera USA w miejsce chwiejnej Europy i NATO. Nie bez znaczenia pozostawały z pewnością nadzieje na ustępstwa strony amerykańskiej (np. zaprzestanie krytyki sytuacji w Czeczenii czy uznanie szczególnych praw dla Rosji na obszarze WNP).

Polityka zagraniczna jest taką sferą działalności państwa, w której ogromną rolę odgrywają subiektywne przekonania decydentów oraz dziedzictwo historyczne. Nie inaczej jest i w przypadku Rosji. Państwo przeszło w ostatnich latach ogromne przemiany, porównywalne pod względem konieczności adaptacji polityki chyba tylko do sytuacji Niemiec po II wojnie światowej. Utraciło status supermocarstwa, uniwersalistyczna ideologia, która nakręcała politykę rosyjską w skali globu, zbankrutowała. Państwa Europy Środkowej i Wschodniej, tworzące rosyjską strefę wpływów, wydostały się spod rosyjskiej kontroli. Rozpad Związku Radzieckiego oznaczał terytorialne cofnięcie się władzy Moskwy do początków wieku XVIII. Po raz pierwszy od 300 lat Rosja została pozbawiona głębi strategicznej, której uzyskanie było niejako odwiecznym celem polityki tego państwa.

Trudno jednoznacznie określić dzisiejszą pozycję Rosji na politycznej mapie świata. Z jednej strony dysponuje potężnym arsenałem jądrowym (rzędu kilku tysięcy głowic i rakiet międzykontynentalnych), co często uważane jest za najistotniejszy element miejsca Rosji w ładzie międzynarodowym. Niezależnie od malejącej roli politycznej siły zbrojnej, nie sposób nie uwzględniać posiadania przez Rosję broni, zdolnej zetrzeć życie z powierzchni Ziemi. Z drugiej strony pojawiają się oryginalne interpretacje miejsca Federacji Rosyjskiej w ładzie międzynarodowym. Moises Naim pisał w periodyku Foreign Policy o Rosji jako rodzącym się państwie naftowym (petro-state), na podobieństwo krajów Zatoki Perskiej. Andrei Schleifer i Daniel Treisman określili na łamach Foreign Affairs Rosję jako kraj o średnim dochodzie (middle-income state), którego problemy z transformacją stawiają je w jednym rzędzie z Brazylią, Meksykiem, Chorwacją czy Malezją. W procesie rozpadu ZSRR można widzieć ostatni akt procesu dekolonizacji, który stare potęgi europejskie przeszły pół wieku temu (popularne jest porównywanie wojny w Czeczenii do wojny Francji w Algierii). Można wreszcie traktować Rosję jako mocarstwo regionalne.

W procesie kształtowania polityki zagranicznej (zwłaszcza na etapie formułowania celów i inicjowania akcji) nieproporcjonalnie dużą, w stosunku do obiektywnej rzeczywistości, rolę, odgrywa postrzeganie przez decydentów roli i miejsca własnego kraju w świecie. Elity rosyjskie widzą swój kraj przede wszystkim jako mocarstwo o randze światowej, z pretensjami do odegrania roli imperium. Anatolij Czubajs mówił o „liberalnym imperium”, które Rosja powinna stworzyć na obszarze poradzieckim, stosując metody ekonomiczne. Nie sposób zrozumieć polityki rosyjskiej, ignorując poczucie rosyjskiej wyjątkowości (jako systemu politycznego), wszechobecne tak w elitach, jak i w społeczeństwie. Stanowi ono uzupełnienie przekonania o mocarstwowej roli Rosji, które przekłada się na oczekiwania względem świata zewnętrznego uznania tej wyjątkowej pozycji.

Rosja jest przykładem państwa, w którym polityka zagraniczna była raczej oderwana od polityki wewnętrznej (ekspansja przeważnie nie była wymuszona uwarunkowaniami wewnętrznymi). Nierzadko ta ostatnia była całkowicie podporządkowywana dążeniu do utrzymania pozycji w ładzie międzynarodowym. Zapowiedzi Putina z początków okresu urzędowania zdawały się wskazywać, że posunięcia na arenie zagranicznej będą podporządkowane celom polityki wewnętrznej. Za sztandarowy cel Putin uznał modernizację kraju, której symbolem ma stać się podwojenie PKB do roku 2010. Warunkiem osiągnięcia tego celu jest ukształtowanie korzystnego dla rosyjskich przemian otoczenia międzynarodowego i napływ zagranicznych inwestycji. Jednocześnie za priorytetowy kierunek polityki zagranicznej uznana została Wspólnota Niepodległych Państw. Odejście od konfrontacyjnego kursu wobec Zachodu, widoczne jako rezygnacja z dążeń do budowy wielobiegunowego ładu międzynarodowego, stało się możliwe dzięki częściowej chociażby zmianie postrzegania środowiska międzynarodowego Rosji. Kryzys w Kosowie z roku 1999 był szczytem zimnego pokoju pomiędzy Rosją i państwami zachodnimi. Rosja zaczęła się obawiać, że pod pretekstem interwencji humanitarnej Zachód wprowadzi do stosunków międzynarodowych nowe „reguły gry”, zgodnie z którymi będzie używał siły wedle swojego mniemania (i Rosja stanie się ofiarą z powodu konfliktu czeczeńskiego). Było to przekonanie oczywiście mocno przesadzone, chociażby z tej przyczyny, że arsenał nuklearny Rosji nadal gwarantuje jej bezpieczeństwo przed jakąkolwiek tradycyjną agresją.

Kryzys, jaki nastał wokół planowanej przez Waszyngton wojny z Irakiem w 2003 r., stał się pierwszą poważną oznaką, że promowane przez Putina zbliżenie z Zachodem (zwłaszcza z USA), było nie tyle strategicznym wyborem, co taktyczną zagrywką. Jednak szybko odtrąbiono pojednanie rosyjsko-amerykańskie. Jawne poparcie, udzielane George’owi W. Bushowi w wyborach 2004 r. przez Władimira Putina, podobnie jak zapewnianie o dobrych stosunkach pomiędzy oboma przywódcami sprawiają wrażenie, że Putin kontynuuje kurs polityczny, objawiony szerokiej publice po atakach 11 września i tak serdecznie przyjęty w Waszyngtonie. Jednakże bliższa analiza rosyjskiej polityki w ostatnich kilkunastu miesiącach narzuca pytanie, czy aby Putin wie, w jakim kierunku podąża.

Problem ten wskazywał Dmitri Trenin, jeden z czołowych analityków moskiewskiego oddziału Fundacji Carnegie. Putin cierpliwie czekał na zbliżenie ze Stanami Zjednoczonymi po objęciu steru rządów przez George’a W. Busha, nie zważając na początkowe antyrosyjskie nastroje w nowej administracji. Jednakże nie do końca zdawał się wiedzieć, co chce uzyskać w zamian. W roku 2003 Putin, rozczarowany brakiem koncesji ze strony USA, wykorzystał kryzys iracki dla zbliżenia z Francją i Niemcami, powracając do idei budowy ładu wielobiegunowego. Związek Radziecki przez 50 lat usiłował rozbić partnerstwo Europy Zachodniej i Stanów Zjednoczonych. Dzisiaj, kiedy relacje transatlantyckie znajdują się w głębokim kryzysie, Rosji zdaje się brakować pomysłu na ich wykorzystanie. Tworzenie „aliansu” z Francją i Niemcami (stała figura w rosyjskiej polityce pozimnowojennej) nie przyniosło żadnych praktycznych efektów. Kreml nie zatrzymał rozszerzenia NATO, nie wynegocjował z UE specjalnego statusu dla Kaliningradu, nie zapobiegł akcji UE na Ukrainie. Putin nie uzyskał od Europy poszanowania interesów rosyjskich ani w Europie Środkowej, ani na obszarze WNP.

Rosja często wtłacza się sama w schemat „entuzjastyczne zbliżenie z Zachodem, a następnie wielkie rozczarowanie”. Tak było i w przypadku rapprochement z USA, nowej Rady NATO-Rosja, współpracy z Unią Europejską. W 2004 r. w wypowiedziach Putina narastała retoryka antyzachodnia. Zaczęto formować coraz bardziej oryginalne konfiguracje geopolityczne, takie jak BRIC (Brazylia, Rosja, Indie, Chiny), która to grupa miałaby stać się odpowiednikiem grupy G-8 dla świata rozwijającego się. Ponadto Putin intensywnie lobbował na rzecz zacieśnienia współpracy w trójkącie Rosja-Indie-Chiny.

Najbardziej brak strategii widoczny jest w polityce Kremla względem Chin. Część podejmowanych kroków wskazuje na postrzeganie Państwa Środka jako strategicznego zagrożenia (zbliżenie z USA, odkładanie obiecanej budowy ropociągu z Syberii do Chin). Z drugiej strony na rok 2005 zapowiedziano wspólne manewry wojsk FR i ChRL, co ma być swego rodzaju ostrzeżeniem pod adresem Zachodu. Rosja zadeklarowała również gotowość sprzedaży Chinom bombowców strategicznych, czego dotychczas konsekwentnie odmawiała.

Jednakże największe porażki poniósł Putin na obszarze poradzieckim. Przystąpienie państw bałtyckich do NATO postrzegane jest przez dużą część elit wojskowych jako upokorzenie Rosji. Nacisk Rosji na Abchazję w czasie wyborów prezydenta przyczynił się do utraty poparcia wśród miejscowej ludności. Wcześniej Rosja przestała popierać separatyzm Adżarii. Relacje z Gruzją nie uległy bynajmniej dzięki temu poprawie. Rosji nie udało się też przekonać władz Mołdawii do akceptacji rosyjskiego planu rozwiązania konfliktu w Naddniestrzu.

Największa krytyka związana jest z sytuacją na Ukrainie. Duża część ekspertów oceniła poparcie Janukowycza jako strategiczny błąd, argumentując, że przysporzyło to tylko zwolenników Juszczence. Tytuły w prasie były jednoznaczne: „Rosja przegrała kluczową bitwę o Ukrainę”. Liczne są głosy, że Moskwa nie wyciągnie właściwych wniosków i będzie dalej popierać autorytarne reżimy na obszarze WNP, nie patrząc na stosunek do nich miejscowej ludności. Istnieją obawy, że prestiżowa porażka ukraińska przyczyni się do erozji prestiżu Rosji na obszarze całej WNP. Praktycznie jedyne sukcesy Rosji na obszarze WNP miały miejsce w postaci odciągnięcia państw Azji Środkowej (zwłaszcza Uzbekistanu) od USA, ale niestabilność w regionie może je szybko zniweczyć.

Liczne wypowiedzi w rosyjskich mediach wskazują na konieczność przemyślenia i zmiany rosyjskiego podejścia do regionu WNP. Oskarżano władze o brak jasnego planu, popieranie każdej władzy, niezależnie od jej popularności i ignorowanie nastrojów. Sprawia to wrażenie wyłącznego i nachalnego promowania rosyjskich interesów. Tymczasem w wyborach stosunek do Rosji nie odgrywa pierwszoplanowego znaczenia, ale kwestie czysto wewnętrzne. Rosja nie przedstawiła państwom WNP żadnej konkretnej oferty poza nostalgią za imperium.

Putin zdaje się dostrzegać ryzyko dalszych porażek i rozpoczął dokonywać korekty kursu. Na konferencji prasowej pod koniec 2004 r. Putin podkreślił znaczenie dla Rosji stosunków z narodami państw WNP. Minister spraw zagranicznych Siergiej Ławrow zapewniał o czystych intencjach Rosji i dążeniu do współpracy wielostronnej. Tyle, że najpoważniejsza inicjatywa wielostronna, Wspólna Przestrzeń Gospodarcza (która miała związać Ukrainę z Rosją na tyle, by uniemożliwić integrację Kijowa z UE) stoi po zwycięstwie Juszczenki pod znakiem zapytania. W czasie pierwszej wizyty Juszczenki w Moskwie (24 stycznia 2005 r.) nowy prezydent Ukrainy nie wykluczył możliwości powrotu do pierwotnego planu wykorzystania rurociągu Odessa-Brody do transportu ropy kaspijskiej (co wcześniej Moskwa zdołała zablokować). Wybór Julii Tymoszenko na p.o. premiera bez wątpienia był również „prztyczkiem w rosyjski nos”.

Jednym z największych wyzwań, z jakimi muszą zmierzyć się twórcy polityki zagranicznej Kremla, jest całkowita niemal utrata strefy wpływów. Dzisiejsza Rosja praktycznie nie ma żadnych sojuszników, bo nawet Indie czy Chiny za takich uznać nie sposób. Na jej zachodnich granicach wyrasta pod postacią Unii Europejskiej potężny blok polityczno-ekonomiczny, który powoli, acz coraz śmielej sięga po narzędzia polityki zewnętrznej i nie zamierza respektować „wyłączności” Rosji na przestrzeń poradziecką. Na wschodzie Chiny stają się coraz potężniejsze, tymczasem brak porozumienia z Japonią (kwestia Kuryli) pozbawia Rosję potencjalnego sojusznika. Putin cały czas nie wie, czym jest dla Rosji Zachód – sojusznikiem wobec innych wyzwań czy wrogiem numer jeden. Okazuje się, że pragmatyzm bez wizji polityki zagranicznej nie wystarcza.

Marcin Kaczmarski