Krzysztof Szczerski*

 Unia Europejska jako otwarty system konstytucyjny[1]

 

            Doświadczenie odrzucenia w referendach narodowych - francuskim i holenderskim - projektu Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy (nazywanego dalej w skrócie: Traktatem Konstytucyjnym) przywróciło na nowo wagę podstawowemu pytaniu, które wiąże się z losem owego dokumentu, a mianowicie – czy Unia Europejska dojrzała do przeżycia swego „momentu konstytucyjnego”? Równocześnie należy postawić kwestię samej treści europejskiej konstytucji i kształtu systemu politycznego, który powinien się z niej wyłonić.

 

I.

Odpowiedzi na pytanie o przyczynę porażki głosowania referendalnego nad projektem Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy we Francji i Holandii podążają w większości przypadków wedle zbliżonego schematu, który wszakże wydaje się uwzględniać tylko część rzeczywistości. Schemat ten opiera się na przekonaniu, że głosowanie to było w gruncie rzeczy mniej lub bardziej wynikiem wewnętrznych problemów tych państw, alienacji i błędów ich elit politycznych, odbiciem stanu świadomości obywateli w kwestiach integracji europejskiej lub ich nieświadomości w sprawie dokumentu, o losach którego decydowali.

Z punktu widzenia analitycznej politologii wszystkie te odpowiedzi mieszczą się w ramach jednej ze ścieżek wyjaśniania polityki wspólnotowej jaką jest twierdzenie o tzw. niesamodzielności systemu wspólnotowego i zakorzenieniu rozstrzygnięć i debaty europejskiej w narodowych arenach politycznych. Oznacza to, że system polityczny Unii Europejskiej możemy uznać za nie w pełni wykształcony – co tłumaczy się jako sytuację, w której istotne decyzje dotyczące pracy danego systemu zapadają w jego otoczeniu, z którym jest on symbiotycznie powiązany.  

 

Jednocześnie jednak wydaje się, że tego typu formuła odpowiedzi nie może być w pełni zadowalająca. Owszem, system wspólnotowy jest zależny od systemów narodowych, ale z drugiej strony to właśnie ów Traktat Konstytucyjny miał uczynić go w większym stopniu (jeśli nie w ogóle) niezależnym i nadając Unii podmiotowość nadać jej jednocześnie zdolność do samodzielnego kształtowania swej polityki („actroship”).

            Dlatego pytając o niepowodzenie referendów ratyfikacyjnych warto się zastanowić raczej nad tym, czy aby ich wynik (być może wbrew intencjom samych obywateli i zupełnie przypadkiem i nieświadomie) nie jest zupełnie rozsądnym efektem rozczarowania sposobem w jaki dla Unii chciano stworzyć ową podmiotowość i czy tym samym nie stwarza on okazji do tego, by na poważnie i od początku podjąć kroki w celu zaprojektowania innej przyszłości dla wspólnej Europy ?

 

Rozważania nad tymi problemami uporządkować można wedle następujących kilku punktów. Po pierwsze, zadać należy pytanie o przyczynę, czyli o to, co skłoniło przywódców politycznych Unii Europejskiej do wejścia na ścieżkę konstytucjonalizacji procesu integracji europejskiej. Po drugie, istotne jest pytanie o punkt wyjścia, a zatem dokonanie opisu tego, co można nazwać obecnym „polem konstytucyjnym” Unii Europejskiej.  I wreszcie, na koniec, warto zastanowić się, jak powinien wyglądać model konstytucji europejskiej, który uwzględniałby powyższą specyfikę i wyciągał wnioski z dotychczasowych doświadczeń integracji na Starym Kontynencie.

 

            Bez wątpienia nadszedł czas, gdy Unia Europejska jako realny byt polityczny potrzebuje upodmiotowienia zarówno w sensie formalnym (prawno-międzynarodowym) jak i normatywnym, wynikającym z posiadania wspólnej tożsamości opartej o skodyfikowany system wartości oraz legitymizacji instytucji politycznych. W moim przekonaniu, droga konstytucjonalizacyjna polegająca na przyjęciu dokumentu, który poprzez swą treść oraz sposób politycznego oddziaływania, nada Unii Europejskiej ową podmiotowość może okazać się wyborem właściwym jedynie pod warunkiem, że jego efekcie powstanie otwarty system konstytucyjny o charakterze deliberatywno-regulacyjnym, oparty o elastyczny model zarządzania politycznego.

 Istotą takiego postulatu jest rozróżnienie pomiędzy „konstytucją” rozumianą jako dokument będący aktem prawnym najwyższego rzędu – „centralnym mechanizmem umożliwiającym uznanie, koordynację, asymilację i legitymizację systemu prawnego i politycznego”[2],

zwykle wiązanym z nowożytną koncepcją suwerennego państwa, dla którego podstawowymi składnikami (obok terytorium) są: władza i naród obywatelski jako zbiorowy podmiot praw, a „systemem konstytucyjnym”, który opiera się na wspólnie podzielanej przez aktorów politycznych wizji konstytucjonalizmu jako zbioru zasad i wartości (często nie spisanych), które stoją u podstaw ich (różniących się w szczegółowych rozwiązaniach materialnych i instytucjonalnych) systemów prawno-politycznych[3]. Otwarty system konstytucyjny jest wynikiem przyjęcia koncepcji konstytucjonalizmu w szerszym rozumieniu, obejmującym nie tylko sposób organizacji instytucji władzy publicznej i społeczeństwa, ale  również specyfikę środowiska kultury konstytucyjnej, w którym funkcjonuje i które współtworzy[4].

Przy takim rozróżnieniu możemy powiedzieć, że droga do europejskiej konstytucji jest jeszcze daleka, a to z powodu braku obu podstawowych podmiotów niezbędnych do jej powstania (władzy i demosu), przy czym, generalnie rzecz ujmując, nie koniecznie jest to właściwy kierunek myślenia o przyszłej dynamice integracji europejskiej, wikła go bowiem w debaty o naturze suwerenności i budowie europejskiego super-państwa.

Jednocześnie jednak nie podważa to możliwości stworzenia w Europie uporządkowanego systemu konstytucyjnego, którego cechą byłaby „jedność w różnorodności”. Jest to, po części, postulat już spełniony,  jako że można powiedzieć, iż choć Polska i Hiszpania posiadają odmienne konstytucje to przecież łączy je jeden model konstytucjonalizmu (oparty o koncepcję demokracji, państwa prawa, praw obywatelskich itp.), a zatem te dwa państwa mogą funkcjonować w ramach wspólnego systemu konstytucyjnego, dla którego właściwie opisze się i rozgraniczy różne obszary regulacji.

Podstawowym zadaniem stojącym obecnie przed Unią Europejską nie jest zatem tworzenie konstytucji, ale uporządkowanie europejskiego „pola konstytucyjnego”. Przez pojęcie to rozumiem zbiór regulacji i procedur, w ramach których odbywa się praca systemu politycznego złożonego z podmiotów funkcjonujących na różnych poziomach władzy publicznej[5].

  Pozwoliłoby to Europie, na przejście od chaotycznego ładu charakteryzującego stan obecny, do uporządkowanego systemu konstytucyjnego, przy zachowaniu specyficznej natury ponadnarodowej władzy w Unii Europejskiej nie mającej charakteru państwowego lecz regulacyjno-proceduralny.

 

II.

Narodziny trwającego obecnie procesu konstytucjonalizacji integracji europejskiej[6],

powszechnie łączy się z prezydencką niemiecką w Unii Europejskiej z 1999 roku, a zwłaszcza z wystąpieniami ministra spraw zagranicznych Niemiec Joshki Fischera, który w Parlamencie Europejskim wezwał do „zrzucenia kajdan, które nakłada na nas sticte legalistyczna interpretacja i, w zamian, zrozumieć pojęcie ‘konstytucja’ jako zbiór wartości i podstawowych założeń, na których opiera się współistnienie [państw] w Europie, łącznie z funkcjonowaniem Unii Europejskiej jako unikatowej konstrukcji”[7].

Na zainteresowanie ideą konstytucjonalizacji integracji europejskiej złożyło się kilka źródeł o rozmaitym charakterze. Różne też oczekiwania wiązano z powstaniem sformalizowanej konstytucji europejskiej. Uporządkowanie tych źródeł pozwala na ich klasyfikację wedle ich  współbrzmienia z prezentowanym tu modelem otwartego systemu konstytucyjnego.   

Pierwsze z tych źródeł ma naturę polityczną. Pojawienie się idei europejskiej konstytucji (i jej materializacja w postaci Traktatu Konstytucyjnego) stanowić miało odpowiedź na kilka zasadniczych problemów, przed którymi stanęła Unia Europejska u rogu XXI wieku[8].

Odpowiedź, która nosiła cechy klasycznego realizmu politycznego.

Najważniejszym z nich była kwestia rozszerzenia składu członkowskiego o 10 nowych państw. Unia 25 państw, w przekonaniu zwolenników Traktatu, wymagała nowej architektury instytucjonalnej, która uratowałaby ją przed paraliżem decyzyjnym. Tym samym starano się dokonać „podwójnego skoku” w procesie integracji – jednocześnie zwiększyć skład członkowski i przemodelować zasady wspólnego działania. Istotą tego przemodelowania stało się, z jednej strony, wzmocnienie idei jedności europejskiej, a z drugiej, chęć obrony obecnego układu sił i wpływów politycznych. Ten pierwszy postulat starano się wypełnić poprzez: zwiększenie ilości obszarów, w których decyzje zapadają większością głosów, kolejne wzmocnienie instytucjonalne Parlamentu Europejskiego czy powołanie symbolicznych funkcji takich jak Przewodniczący Rady Europejskiej czy Minister Spraw Zagranicznych UE. Jednocześnie jednak pierwszą po II wojnie światowej możliwość prawdziwego zjednoczenia Europy potraktowano jako potencjalne zagrożenie dla spójności dotychczasowego staus quo w Unii Europejskiej, czemu w zakresie materii politycznej starano się już zaradzić na etapie negocjacji z nowymi krajami członkowskimi (stosując wobec nich metodę kwarantanny, zwaną okresami przejściowymi, w najbardziej wrażliwych obszarach takich jak dopłaty rolne i swobodny przepływ osób), a w zakresie formalno-instytucjonalnym dokonać tego miał Traktat Konstytucyjny dzięki nowemu sposobowi liczenia głosów w międzyrządowych ciałach decyzyjnych, istotnie zwiększającemu (w porównaniu z regulacjami obowiązującego Traktatu z Nicei) relatywną siłę takich państw jak Niemcy czy Francja w stosunku do np. Polski. Sens tego zabiegu politycznego jest zatem bardzo czytelny – aby zapobiec „rewolucji rozszerzeniowej” (czyli powstaniu nowego układu sił w Europie) należy zwiększyć zakres władzy ponadnarodowej pod warunkiem, że państwa tradycyjnie dominujące zachowają możliwość decydowania o treści polityki wspólnotowej.

Równolegle, ważnym powodem o charakterze politycznym, który sprzyjał pojawieniu się idei konstytucjonalizacji integracji europejskiej była chęć bardziej czytelnego podzielenia się odpowiedzialnością za stan spraw publicznych w Europie pomiędzy państwami członkowskimi i segmentem wspólnotowym. Potrzeba ta nie wynikała bynajmniej z chęci pełniejszej realizacji zasady subsydiarności w jej pozytywnym wymiarze (każdy bierze na siebie tę cząstkę zadań, która jest mu właściwa), lecz raczej była odzwierciedleniem negatywnego rozumienia tej zasady, które sprowadza się do przerzucania odpowiedzialności za niewygodne polityki pomiędzy różne poziomy władzy publicznej. Rządy państw członkowskich od dawna miały w zwyczaju obarczanie „tych z Brukseli” odpowiedzialnością za swoje własne niewygodne, czy też kosztowne społecznie decyzje, rzekomo podejmowane właśnie w wyniku nakazów eurokratów, co zresztą znacząco przyczyniło się do spadku opinii obywateli o zasadności dalszej integracji polityki w Unii. Stworzenie Traktatu Konstytucyjnego miało zatem nie tylko wykreować bardziej spójny podmiot polityki ponadnarodowej, ale wyraźnie też wskazać adresata niezadowolenia społecznego, który choć częściowo odciążyłby stolice państw członkowskich od nadmiaru demonstracji.   

 

Takie spojrzenie na problem konstytucjonalizacji Unii Europejskiej jest oczywiście zupełnie sprzeczne z prezentowaną tu koncepcją otwartego systemu konstytucyjnego. System konstytucyjny, w odróżnieniu od konstytucji, nie zakłada centralizowania władzy rozumianego jako skupianie jej w wyodrębnionych z otoczenia, wewnętrznie spójnych instytucjach o charakterze politycznym, w których obowiązują procedury decyzyjne oparte o sformalizowane kryteria siły i wpływu (parlament, rząd itp.). Istotą dobrze działającego systemu jest uzyskanie wewnętrznej równowagi (ustalenie punktu równowagi) będącej rezultatem jego funkcjonowania, a nie założonej przez ostry reżim ilości głosów czy okresów przejściowych. Punkt równowagi jest zmienny w czasie i zależny od natury polityki, do której się odnosi. Jego ustalenie jest warunkowane nie tyle formalnymi przepisami, co wzajemnym zaufaniem, równością, dostępem do wiedzy o swoich działaniach, niskimi kosztami transakcyjnymi i  zgodą proceduralną pomiędzy uczestnikami systemu.  

 

Drugim źródłem, które zrodziło obecną fazę konstytucjonalizacji integracji europejskiej był problem poszukiwania wspólnotowego podmiotu politycznego, a co za tym idzie poszukiwania demokratycznych źródeł legitymizacyjnych dla działań ponadnarodowej władzy w Unii Europejskiej. Narodziny europejskiej konstytucji miały w tym wypadku zaowocować kilkoma zjawiskami prowadzącymi do powstania wspólnoty politycznej obywateli Unii[9].

Po pierwsze, sam proces jej powstawania, poprzez szeroką debatę publiczną, do której włącza się obywateli miał dać efekt powstania europejskiego społeczeństwa obywatelskiego opartego o demokratyczny etos, włączonego w kreowanie wspólnotowego porządku ustrojowego. Tym samym, instytucje europejskie odnalazłyby partnera dla swej polityki nie wyłącznie w państwach narodowych, lecz bezpośrednio u obywateli Unii Europejskiej świadomych swej roli w ponadnarodowej polityce. Dotychczas bowiem, jak głosi jeden z najczęściej używanych europejskich sloganów, Unia cierpiała na „deficyt demokracji”, którego efektem (a jednocześnie symptomem) była niska frekwencja w wyborach do Parlamentu Europejskiego. Po drugie, konstytucja miała skodyfikować w sposób wiążący, prawa i obowiązki obywateli Unii Europejskiej, dotąd ujęte jedynie w formie deklaratywnej Karty Praw Podstawowych. Dzięki temu obywatele mieli poczuć się bardziej związani z ideą integracji europejskiej, która przekracza poziom uzgodnień między państwami i prawa międzynarodowego i zaczyna bezpośrednio regulować ich osobistą sytuację i relacje względem władzy publicznej, zarówno w kraju jak i na obszarze całej Unii. Po trzecie, efekt społeczno-legitymizacyjny chciano uzyskać poprzez przejrzysty katalog wartości, którymi kieruje się Unia Europejska jako podmiot polityczny oraz symbolikę towarzyszącą jej działaniom. Są to czynniki o kapitalnym znaczeniu dla budowy spójności społecznej, a ich wspólne podzielanie przez instytucje polityczne i obywateli jej jednym z istotnych źródeł uprawomocnienia władzy. Stąd tak istotne stały się debaty o ostatecznej treści zapisów preambuły i pierwszych artykułów Traktatu Konstytucyjnego. Jego twórcy starali się jednocześnie zachować pluralistyczny model systemu wartości (nie faworyzując żadnego z dyskursów ideowych) i określić specyfikę tradycji politycznej Europy, co w efekcie – w pierwszej propozycji zapisu - dało kuriozalny wynik w postaci pominięcia chrześcijaństwa a powołania się na francuskie oświecenie.  Czwartym aspektem społecznego wymiaru konstytucji miał być efekt psychologiczny polegający na świadomości posiadania przez obywateli Europy jednego, spójnego dokumentu łączącego ich w jeden byt polityczny poprzez podleganie tym samym zasadom prawa. 

 

Także w opisanych powyżej założeniach tworzenia europejskiego podmiotu politycznego, idea systemu konstytucyjnego odwołuje się do odmiennych intuicji. System konstytucyjny czerpie swą legitymizację ze zgody na współdziałanie ze strony rożnych wspólnot politycznych opartych o zróżnicowane porządki legitymizacyjne i odwołujących się do różnorodnych tradycji. Istotą jego spójności nie jest jeden zestaw wartości, o które w efekcie toczy się spór na temat ich ekskluzywizmu powodującego wykluczenie tych czy innych grup społecznych, co prowadzi – w wyniku dążenia do jego uniknięcia - do takich paradoksów jak propozycja zrównania dziedzictwa chrześcijańskiego i islamskiego w Europie, lecz zgoda na dialog pomiędzy wartościami i ideami w oparciu o wzajemnie podzielany szacunek. W tym sensie jest to postulat bliższy chrześcijańskiej koncepcji ekumenizmu niż zasadzie cuius regio - eius religio, znajdującej swe potwierdzenie w nieszczęsnych zapisach Traktatu Konstytucyjnego.

 

III.

            Wspomniane powyżej rozumienie dwóch pierwszych źródeł konstytucjonalizacji integracji europejskiej i wynikające z niego konsekwencje wyraźnie różnicują koncepcję Traktatu Konstytucyjnego od prezentowanej tu idei otwartego systemu konstytucyjnego.  

Istnieją wszakże dwa obszary, w których podejścia te są zasadniczo zbieżne, i które tym samym oznaczają zakres właściwego uporządkowania pola konstytucyjnego Unii Europejskiej. 

Pierwszym z tych obszarów, którego chęć zreorganizowania również można zapisać do katalogu istotnych źródeł obecnej fazy konstytucjonalizacji integracji europejskiej, jest kwestia przejrzystości proceduralnej w polityce wspólnotowej. Przejrzystość proceduralna ma fundamentalne znaczenie w sytuacji takiego systemu politycznego jakim jest obecna Unia Europejska, w którym nakładają się na siebie - czy też występują równolegle - nie tylko działania różnych instytucji na jednej płaszczyźnie władzy (Parlament – Rada UE – Komisja), ale także zachodzą interakcje pomiędzy różnorodnymi płaszczyznami władzy, z których każda posiada swe autonomiczne wewnętrzne podziały utrzymujące jej instytucje w równowadze. Istotną cechą wspólnotowego systemu politycznego, jak było to wspomniane na wstępie, jest jego niesamodzielność. W obecnej Unii Europejskiej mamy zatem do czynienia z 25 wzajemnie od siebie niezależnymi (w sensie wewnętrznych procesów politycznych) systemami instytucjonalnymi, regulowanymi przez 25 odrębnych konstytucji narodowych, z których każdy posiada przynajmniej dwa rodzaje wewnętrznego podziału władzy (poziomy – tzw. monteskiuszowski i pionowy – samorządowy) decydujące o miejscu jego wewnętrznej równowagi (w zakresie pierwszego podziału może to być np. system prezydencki albo parlamentarno-gabinetowy gdzie punkty te znajdują się w zupełnie gdzie indziej, w zakresie drugiego podziału – mamy państwa federalne, unitarne, zregionalizowane itp.). Jednocześnie systemy te zostały powiązane ze sobą poprzez proces integracji europejskiej prowadzący do powstania odrębnych instytucji i meta-reguł na poziomie ponadnarodowym, które z jednej strony oddziałują na wewnętrzną równowagę poszczególnych systemów narodowych, a  z drugiej same poddawane są modyfikacjom w wyniku nacisków ze strony tych systemów – zachodzi tu zjawisko tzw. osmozy międzysystemowej. W każdym tego typu układzie wzajemnego oddziaływania najważniejszą kwestią pozostaje właściwe – co oznacza spójne, przejrzyste, niekontradyktoryjne - ułożenie procedur działania i regulacji łączących poszczególne podmioty. Istotą takiego postulatu nie jest zatem uzgodnienie treści polityk poszczególnych aktorów (państw członkowskich) uczestniczących w działalności wspólnotowego systemu, gdyż zachowują oni duży zakres swej wewnętrznej autonomii w wyznaczaniu punktu równowagi społeczno-politycznej (punktu ładu społecznego i ładu instytucjonalnego), uregulowanego w zapisach ich narodowych konstytucji; istotą jest uzgodnienie reguł współdziałania tych odmiennych porządków i tworzenia tym samym wartości dodanej poprzez dobrowolne połączenie potencjałów poszczególnych partnerów. W tym też rozumieniu najważniejszym instrumentem polityki wspólnotowej są procedury określające wejścia i wyjścia z systemu (np. kto może uczestniczyć w politykach wspólnotowych, być obecnym na wspólnym rynku, korzystać z dopłat), wewnętrzne mosty (w jaki sposób odbywa się współpraca) i algorytmy działania (definicje statystyczne, wartości przeliczeniowe), a nie transfery finansowe (cały budżet UE to zaledwie 2,5% skumulowanych wydatków publicznych w Europie) czy rachityczne działania zewnętrzne.

Traktat Konstytucyjny miał stanowić, bliskie idei otwartego systemu konstytucyjnego, uporządkowanie procedur do postaci spójnego modelu meta-regulacji zapisanych w jednolitym dokumencie. Postulatu tego niestety jednak nie spełnił, gdyż jego twórcy zdecydowali się na proste przepisanie najważniejszych procedur z poprzednich traktatów. Tym samym Traktat okazał się fasadową jedynie zmianą, której najważniejszą innowacją było nowe nazewnictwo wspólnotowych aktów prawnych zbliżające je do krajowego języka prawnego[10].

Idea otwartego systemu konstytucyjnego skupia się natomiast przede wszystkim na konieczności nowego uregulowania proceduralnego opierającego się na wspólnocie konstytucjonalizmów  narodowych i meta-regulacjach sieciujących je w jeden autpojetyczny system.

      

Drugim obszarem, który łączył źródła obecnej konstytucjonalizacji z modelem otwartego systemu konstytucyjnego jest postulat nadania podmiotowości politycznej Unii Europejskiej.  W tym względzie, w zakresie podstawowym, istnieje całkowita zbieżność – zarówno Traktat Konstytucyjny jak i opisywany tu model systemu konstytucyjnego podkreślają konieczność nadania Unii podmiotowości prawno-międzynarodowej jako warunku jej skutecznego działania zarówno w ramach polityk wewnętrznych jak i, w pierwszym rzędzie, w globalnych gospodarczych relacjach.  Różnica pomiędzy obecnym kształtem Traktatu a rozwiązaniem postulowanym leży jednakowoż w umiejscowieniu dysponenta owej podmiotowości. Jak się wydaje Traktat stanął tu niejako w intelektualnym rozkroku próbując podzielić korzystanie z podmiotowości (jej wykonywanie) Unii Europejskiej pomiędzy rządy państw członkowskich a Komisję Europejską mocniej zakorzenioną w Parlamencie Europejskim. Za symbol tego rozwiązania można uznać figurę Ministra Spraw Zagranicznych UE, który ma być wiceprzewodniczącym Komisji Europejskiej, a jednocześnie „pracować będzie w bezpośrednim kontakcie z Państwami Członkowskimi”[11].

Idea systemu konstytucyjnego skłania się do wyposażenia w prawo realizacji podmiotowości Unii Europejskiej przez wspólnotową administrację w ramach instytucji regulacyjnych.    

 

IV.

            Opisane powyżej źródła powstania konstytucyjnej dynamiki w procesie integracji wraz z ich odniesieniem do idei otwartego systemu konstytucyjnego należy obecnie uzupełnić krótką refleksją nad istniejącymi obecnie elementami materialnego ładu konstytucyjnego Unii Europejskiej, nazwanego we wstępie „polem konstytucyjnym” Unii. Jest to kwestia bardzo istotna, gdyż należy pamiętać, iż tworzenie nowego porządku konstytucyjnego w przypadku Unii Europejskiej nie polega na budowie ładu od podstaw, lecz jest działaniem przy istnieniu różnorodnych instrumentów, które można przyjąć lub odrzucić, ale z pewnością nie można ich zignorować.

Na tak rozumiane pole konstytucyjne Unii Europejskiej składają się obecnie  cztery zasadnicze elementy, których istnienie należy brać pod uwagę przy projektowaniu nowego ładu zasadniczego. Elementy te mają dwojaki charakter. Z jednej strony są to formalne akty prawne obowiązujące na terenie Unii Europejskiej, a z drugiej jest to działalność Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS) wyraźnie zmierzająca do nadania im charakteru konstytucji rozproszonej.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Do pierwszej kategorii zaliczyć należy: przede wszystkim istniejące traktaty wspólnotowe i umowy międzynarodowe – a więc dokumenty wchodzące w skład tzw. prawa pierwotnego Unii Europejskiej oraz regulacje będące prawem wtórnym; po drugie: konstytucje państw członkowskich Unii; po trzecie: obowiązujące wszystkie państwa członkowskie regulacje o szerszym zasięgu w tym przede wszystkim z zakresu ochrony praw człowieka oraz współpracy gospodarczej[12].

Istotnym aspektem opisu tych elementów są ich wzajemne relacje będące z jednej strony wynikiem stopniowego „nadbudowywania” prawa wspólnotowego nad porządkami krajowymi, ale z drugiej strony wpływu jaki zmiany w sytuacji państw europejskich wywierały na treść regulacji ponadnarodowych. Kontekst globalnych regulacji prawnych, zwłaszcza z zakresu praw człowieka, stanowił natomiast istotne ramy, w ramach których poruszają się owe oba porządki znajdujące się w ciągłym dyskursie. W efekcie tych relacji powstał określony zakres wspólnej przestrzeni regulacyjnej, w ramach której wszystkie trzy elementy wzajemnie się uzupełniają i wzmacniają, niekiedy jednak także ujawniają się obszary sprzeczności.  

Istotą tej sfragmentaryzowanej materii konstytucyjnej jest jej autonomiczność w zakresie regulacji relacyjnych pomiędzy jej poszczególnymi częściami składowymi. Oznacza to, że najważniejszym elementem pola konstytucyjnego Unii Europejskiej pozostają meta-procedury pozwalające uzgadniać cele polityczne w ramach i pomiędzy poszczególnymi porządkami.

 

Czwartym elementem tego pola, należącym do drugiej kategorii, jest proces funkcjonalnej konstytucjonalizacji traktatów dokonywany przez wykładnie ETS, który ewoluuje w stronę wspólnotowego trybunału konstytucyjnego[13].

Istotą tej ewolucji jest przekształcenie dotychczasowych umów międzynarodowych (jakim formalnie są traktaty integracyjne) zawartych pomiędzy suwerennymi państwami w „pionowo zintegrowany porządek prawny przyznający, możliwe do dochodzenia sądowego, prawa i nakładający takież obowiązki na wszystkie podmioty prawne, publiczne i prywatne, na obszarze Unii Europejskiej”[14]. 

Tego typu realne przekształcenie formuły traktatowej może być postrzegane jako jeden z ważniejszych funkcjonalistycznych mechanizmów integracji europejskiej, w którym kluczową rolę odgrywa właśnie Trybunał ze swym dążeniem do jednolitej egzekucji prawa wspólnotowego na terenie całej Unii wedle jego własnej wykładni, dokonywanej także na prośbę sądów krajowych. Proces funkcjonalnej konstytucjonalizacji prawa wspólnotowego przebiegał w dwóch fazach. Pierwsza obejmowała okres (do 1979 roku), w którym ETS zagwarantował jej podstawy poprzez orzeczenia określające zasady supremacji prawa wspólnotowego nad krajowym oraz jego bezpośredniej stosowalności. Druga (lata 1980-te) rozszerzyła zakres konstytucjonalizacji poprzez doktrynę uznającą obowiązek stałego brania pod uwagę zgodności z prawem wspólnotowym w interpretacji każdego prawa krajowego oraz doktrynę odpowiedzialności państw za szkody wyrządzone przez zaniechanie lub niewłaściwe wprowadzenie w życie prawa wspólnotowego na terenie danego kraju[15]. 

W efekcie funkcjonalnej konstytucjonalizacji nastąpiło zasadnicze przekształcenie pola konstytucyjnego Unii Europejskiej i zasad działania jej systemu politycznego. Oto bowiem materialne składniki tego pola – traktaty, konstytucje i prawa globalne – zostały uporządkowane w hierarchiczny system, którego strażnikiem i interpretatorem został ETS. Tym samym zbudowano relacje wewnątrz pola konstytucyjnego i nadano mu wewnętrzną dynamikę polegającą m.in. na możliwości indywidualnego skarżenia własnego państwa (władz publicznych) na podstawie prawa ponadnarodowego i w związku z jego wykonywaniem, wprowadzono szereg bezpośrednich przepisów wprost do narodowych systemów konstytucyjnych, co zasadniczo „zagęściło’ pole konstytucyjne powodując, że składa się ono dziś z szeregu zazębiających się płaszczyzn, których ponowne rozdzielenie (oddzielenia zapisów powstałych w związku z integracją od „czysto” krajowych) w wielu obszarach byłoby praktycznie niemożliwie. Jednocześnie wspólnotowy system prawny, poprzez swe bezpośrednie oddziaływanie na prawo krajowe, stał się istotnym instrumentem zarządzania politycznego w Unii Europejskiej i podkreślił znaczenie jego proceduralizacji, która przybrała formę dyrektyw wspólnotowych. Tym samym państwa członkowskie zostały włączone w sieć regulacyjną, która obowiązuje na ich terenie nie tylko w zakresie strcite  wspólnotowym (tzn. obejmującym ponadnarodowy zakres polityki), ale także istotnie modelującym ich politykę wewnętrzną, której zasady muszą być zgodne z „konstytucją materialną” Unii Europejskiej.

 

Obecne pole konstytucyjne Unii Europejskiej, podlegając dynamicznym przekształceniom o dwojakim charakterze – z jednej strony poprzez pojawianie się nowych elementów ponadnarodowych (nowe traktaty, umowy o przystępowaniu nowych członków), a z drugiej poprzez przekształcenia w konstytucjach narodowych państw członkowskich (np. decentralizacje) – znalazło się na progu dysfunkcjonalności. Podstawową przyczyną tego stanu rzeczy jest jego wewnętrzna niespójność i wynikające z niej nakładanie się równych porządków prawnych nie tylko pomiędzy poszczególnymi poziomami (co usiłuje uporządkować ETS), ale wewnątrz poziomów – na przykład pomiędzy przyjmowanymi w różnych okresach kolejnymi traktatami. Efekty funkcjonalnej konstytucyjonalizacji uznać bowiem można jedynie za połowiczne. Wprowadziła ona podstawowy zakres interpretacyjny (rozumienie prawa wspólnotowego jako „konstytucyjnego”) i hierarchię w ramach pola konstytucyjnego Unii Europejskiej, ale nie dokonała uporządkowania jego strony materialnej. Pierwszorzędna przeszkoda w tym względzie ma charakter polityczny i związana jest zarówno z działaniami rządów państw członkowskich, które są „panami traktatów”, broniących swej niezależności jak i z generalnym brakiem odpowiedzi na podstawowe pytanie o naturę Unii Europejskiej i jej finalite politique. Przy obecnym stanie integracji europejskiej wydaje się, że kształt pola konstytucyjnego jest już maksymalnie zagęszczony i kolejna zmiana (taka jak próba jego całkowitego przemodelowania w wyniku uchwalenia Traktatu Konstytucyjnego) musi przede wszystkim być wynikiem nowego impulsu o charakterze politycznym.   

Stąd też istnieje potrzeba nowego teoretycznego przemyślenia możliwych kształtów ładu konstytucyjnego w Unii Europejskiej, w ramach którego jedną ze ścieżek jest model otwartego systemu konstytucyjnego.     

 

V.

Idea otwartego systemu konstytucyjnego dla Unii Europejskiej zakłada realizację kilku zasadniczych postulatów dotyczących ewolucji wspólnotowego systemu politycznego. Odpowiada ona na kilka podstawowych problemów współczesnego konstytucjonalizmu, który wraz ze zmierzchem tradycyjnego porządku państwowego znalazł się także w intelektualnym regresie[16].

Po pierwsze specyfika tej ewolucji zakłada odmienną niż ma to miejsce w tradycyjnych federalizmach, hierarchię źródeł norm i władzy politycznej. Porządek ten skonstruowany jest w oparciu o „odgórną (top-to-bottom) hierarchię norm, lecz [jednocześnie] o oddolną (bottom-to-top) hierarchię władzy formalnej i realnej”[17].

Jest to istotna różnica. Unia Europejska jako podmiot polityczny nie posiada, w chwili obecnej, swego bezpośredniego źródła legitymizacyjnego, które pozwalałoby na zbudowanie klasycznego centralnego ośrodka władzy ponadnarodowej i pozostawia tym samym źródło władzy w tradycyjnie zbudowanych systemach narodowych. Jednocześnie jednak, w wyniku opisywanej powyżej działalności Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, ustalona została wyraźna hierarchia norm prawnych w systemie wspólnotowym dająca pierwszeństwo prawu ponadnarodowemu. Stąd też otwarty system konstytucyjny powinien polegać nie tyle na tworzeniu imitacji ośrodka władzy w Brukseli (jak tego chciał Traktat Konstytucyjny), ale na uznaniu trwałości opisanej tu specyfiki Unii Europejskiej. 

Drugim istotnym elementem otwartego systemu konstytucyjnego jest jednoczesne abstrahowanie od państwa jako wyłącznego nośnika suwerenności w rozumieniu westfalskim i dostrzeżenie ponowoczesnych form władzy sieciowej i rozproszonych ośrodków samoregulacyjnych,  ale jednocześnie zachowanie podmiotowości państw członkowskich i ich porządków konstytucyjnych jako istotnych składników wspólnotowego systemu politycznego.

Po trzecie skoncentrowanie się na konstytucji, ale jednocześnie nie uleganie „fetyszyzmowi konstytucyjnegmu’ polegającemu na przekonaniu, że porządek konstytucyjny pozwala pominąć inne mechanizmy regulacji przestrzeni publicznej.

Po czwarte zachowanie otwartego dyskursu publicznego i nie faworyzowanie żadnego z potencjalnych jego uczestników.

Po piąte stworzenie systemu pozwalającego uniknąć podejrzeń, że służy on realizacji czyjegoś partykularnego interesu[18].

 

VI.

Dla idei otwartego systemu konstytucyjnego najistotniejsze jest określenie pojęcia  podmiotowości politycznej. Są to rozważania natury teoretycznej z zakresu politologii systemowej, stąd też ich odniesienie prawnicze jest w tym wypadku drugorzędne.

Dla tak zarysowanego problemu teoretycznego podstawowe pytania brzmią: czyją podmiotowość konstytucja ma tworzyć opisać i jakie przewiduje narzędzia jej budowy ?

Jak się wydaje możliwa jest następująca schematyczna odpowiedź:

	Aktorzy podmiotowości:    Indywidualni obywatele Wspólnoty polityczne niższych segmentów  Naród/lud Elita polityczna Instytucje „Europa” jako podmiot polityki		Narzędzia podmiotowości: Symbole Wartości Prawo Instytucje Elita polityczna Granice Cele Działania

 

 

 

 

 

 

 

           

 

 

Z punktu widzenia konstytucjonalizacji integracji europejskiej i obecnego stanu Europy warto zastanowić się, którzy aktorzy podmiotowości rzeczywiście odgrywają rolę w procesie integracji europejskiej. Jak się bowiem wydaje, proces ten w znacznej mierze obejmował dotąd jedynie centralne i ponadnarodowe instytucje polityczne oraz elity polityczne państw członkowskich, podczas gdy inni aktorzy często byli traktowani instrumentalnie.

            Jednocześnie warto pomyśleć do którymi narzędziami posługiwał się do tej pory proces integracji. Tu znowu można dostrzec wyraźną dominację instytucji i prawa, z elementami polityki symbolicznej.

Prezentowana tu teoria polityczna mówi, iż istotne jest, że między aktorami a narzędziami podmiotowości następuje stała interakcja oznaczająca zróżnicowany poziom zaangażowania poszczególnych aktorów podmiotowości w poszczególne jej narzędzia i wybiórcze posługiwania się nimi. Oznacza to, że różni aktorzy mają różne hierarchie swych odniesień narzędziowych w ramach tworzenia podmiotowości. W przypadku instytucji politycznych i elity politycznej możliwa jest też sytuacja, że swą podmiotowość budują one na samym fakcie swego własnego istnienia czyli uzasadniają się przez siebie same. Warto zapytać do jakiego stopnia mamy z takim zjawiskiem do czynienia także w Unii Europejskiej.   

Kolejny krok budowy teoretycznej to odpowiedź na pytanie  - jaka powinna być rola dokumentu opisującego otwarty system konstytucyjny w powyższym „dyskursie podmiotowości”  ?

Twierdzę, że rolą tą jest stworzenie płaszczyzny porządkującej chaotyczne interakcje podmiotowości wedle pewnego wspólnego schematu określanego przez przyjęte rozwiązania polityczno-prawne, które przedstawiając dominujący wzorzec podmiotowości stanowią punkt odniesienia dla wszystkich aktorów i jednocześnie są swoistego rodzaju „filtrem”, który wyławia spośród zastępów aktorów, mnogości narzędzi i ich wielorakich interakcji tylko te, które mieszczą się w zaproponowanym modelu.  Jednocześnie dokument o charakterze konstytucyjnym stanowić powinien swoistego rodzaju most proceduralny umożliwiający dyskursywną partycypację podmiotów tożsamości w polityce poprzez posługiwanie się narzędziami tożsamości. W praktyce europejskiej oznacza to, że rolą konstytucji nie jest ani ostateczne definiowania pola polityki, norm czy wartości, ale stworzenie płaszczyzny do wspólnego ich wytwarzania.

 

 

 

KONSTYTUCJA

 

 

   POLITYKA I PARTYCYPACJA

 

Pytanie, które należy zadać w dalszym toku budowy teorii, którą posłużyć się można dla znalezienia właściwego modelu dla konstytucjonalizacji integracji europejskiej odnosi się do kwestii metody – a zatem w jaki sposób dokument rangi konstytucyjnej może wypełnić stawiane przed nim powyżej zadanie.

Problem ten przedstawić można poprzez przywołanie czterech możliwych wariantów zmiennych, które prowadzą, po ich złożeniu, do czterech „typów idealnych” dokumentów konstytucyjnych.

Z punktu widzenia aktorów podmiotowości konstytucja może być integrująca lub selektywna. Rozgraniczenie to odnosi do stosunku konstytucji do, po pierwsze, stopnia różnorodności aktorów, którzy uczestniczą w polityce przewidzianej przez konstytucję i, po drugie,  jej stosunku dopuszczania nowych aktorów do podmiotowości politycznej. Konstytucja integrująca nie powinna zawężać liczby podmiotów uczestniczących w dyskursie politycznym. W przeciwnym razie możemy mieć do czynienia z sytuacją, w której konstytucja jest selektywnie podmiotowa tzn. wspiera partycypację tylko niektórych podmiotów.

Z punktu widzenia narzędzi podmiotowości konstytucja może być otwarta lub rozstrzygająca (dominacyjna). Ta pierwsza dopuszcza pluralizm podmiotowości i otwarty dyskurs na ich temat, ta druga wspiera i prawnie dopuszcza tylko jeden wybrany zestaw narzędzi podmiotowości.  

 

Po złożeniu tych zmiennych otrzymujemy następujące cztery „typy idealne”:

 

Narzędzia podmiotowości		Aktorzy Podmiotowości
		Integrująca	Selektywna
	Otwarta	Typ A: Otwarta integrująca   Otwarty system konstytucyjny	Typ B: Otwarta selektywna   Traktaty międzynarodowe
	Rozstrzygająca	Typ C: Rozstrzygająca integrująca   Konstytucje państwowe	Typ D: Rozstrzygająca selektywna   Konstytucja PRL

 

 

            Jak widać na powyższym schemacie  możemy mówić o:

1)       sytuacjach, w których konstytucje rozstrzygają o dominującym typie narzędzi podmiotowości, jednocześnie ograniczając podmiotowość różnych aktorów politycznych i stając się elementem podmiotowości jedynie instytucji i elity władzy, a nie stanowić płaszczyzny dla polityki obywateli ani ich wspólnot (typ D)

2)       wariancie, w którym konstytucja rozstrzyga dyskurs podmiotowości jednocześnie stwarzając otwarte pole partycypacji różnych aktorów (typ C)

3)       modelu, w którym istnieje otwarty zestaw narzędzi podmiotowości politycznej (celów, granic, symboli itp.) przy jednoczesnym zamkniętym katalogu podmiotów partycypacji politycznej i w sensie ilości i w sensie rodzajów – np. instytucje  państwa ale już nie inne wspólnoty polityczne (typ B)

4)       typie idealnym, w którym zarówno kwestia narzędzi jak i aktorów pozostaje otwarta i umożliwia stały partycypacyjny dyskurs podmiotowości (typ A) – i to jest, niespełniony przez Traktat, model dla Europy.

 

 

Dlatego Unia Europejska powinna otrzymać konstytucje szytą na jej specyficzny system polityczny różną zarówno od zwykłych traktatów międzynarodowych, ale też nie powielającą schematów państwa narodowego.

W praktyce oznacza to, że Konstytucja powinna się skupić na tym co Dworkin nazywał zasadami[19] 

(które mogą być kolizyjne i mogą być realizowane częściowo) w odróżnieniu od reguł określających bezwzględne formuły postępowania, oraz dopuszczać istnienie w systemie  zasady nienormatywne. Zasady te winny mieć szczególnie charakter „pośrednio normatywny” (czyli tworzyć płaszczyzny do dyskursu i działania systemów prawnych UE i krajów członkowskich,  z których można wyprowadzić reguły), „normotwórczy” – czyli takie, które mogą stać się podstawą do orzekania norm przez sądy oraz  ogólny.

Specyfika systemu wspólnotowego powoduje, że konstytucja Unii Europejskiej powinna przybrać kształt przede wszystkim tzw. meta-regulacji czyli procedur (standardów, zasad negocjacji itp.) łączących systemy prawne, polityczne i gospodarcze państw członkowskich w całość, która umożliwia im koegzystencję, wymianę i rozwój. Unia jest systemem zarządzania publicznego (ang. governance) za pomocą procedur dostosowanych do potrzeb poszczególnych polityk (rolnej, regionalnej, transportowej itp.). Procedury te są sposobem na zagwarantowanie  „mostów” – czyli powiązań pomiędzy podmiotami (państwa, regiony, gospodarka) oraz  „bram”, które limitują dostęp do wspólnej przestrzeni (dla produktów nie spełniających norm, podmiotów łamiących zasady).  

 

VII.

 

             Konstytucjonalizacja Unii Europejskiej powinna odpowiedzieć na potrzebę uporządkowania wspólnotowego pola konstytucyjnego, stworzenia spójnego i przejrzystego systemu meta-regulacji, nadania Unii podmiotowości i włączenia w funkcjonowanie jej systemu politycznego szerokiej grupy aktorów pozostających dotychczas na uboczu głównego nurtu integracyjnego. Postulat taki spełnia idea otwartego systemu konstytucyjnego.