Europa 2010 - program reform dla UE
UNIA EUROPEJSKA CIERPI NA GŁĘBOKĄ NIEWYDOLNOŚĆ. W przeszłości bywały już kłopoty - takie jak ‘puste krzesło’ generała de Gaulle w połowie lat 60-ych, spory o brytyjski wkład do budżetu UE we wczesnych latach 80-ych i walki o ratyfikację Traktatu z Maastricht i o zachowanie Mechanizmu Kursów Walutowych we wczesnych latach 90-ych. Obecne tarapaty UE są jednak szczególnie poważne, bo kilka szkodliwych składników połączyło się w toksyczną miksturę. Jednym z kluczowych składników są słabe wyniki głównych gospodarek Eurolandu. Niski wzrost ekonomiczny i wysokie bezrobocie powodują, że wielu ludzi boi się zmian przychodzących w postaci nowych traktatów UE, kolejnych rund rozszerzeń czy porozumienia o handlu światowym. Niepowodzenie traktatu konstytucyjnego UE spowiło jej instytucje mgłą niepewności. Po części z powodu tych problemów, gospodarczych i instytucjonalnych, zmalała legitymizacja Unii wśród szerokich mas społeczeństwa europejskiego.
W wielu krajach Unii symbolizuje ona teraz siły globalizacji. Jest postrzegana – z niejaką słusznością – jako ciało próbujące znosić ograniczenia handlu i swobodnego przepływu ludzi na coraz szerszym obszarze. W konsekwencji, ci którzy upatrują w globalizacji zagrożenia dla swojej pracy, albo uważają że w ich krajach jest zbyt wielu imigrantów, mają skłonność do obarczania odpowiedzialnością UE. Wielu ludzi postrzega UE raczej jako źródło niepewności, niż jako ciało pomagające rządom łagodzić bóle wywołane przez globalizację. Oczekują że to rządy narodowe zapewnią bezpieczeństwo. Politycy populistyczni coraz sprawniej wykorzystują uczucia nacjonalistyczne do przeciwstawiania się otwartości w ogóle, a UE w szczególności.
Od 50 lat Unia była ogromnym sukcesem, wspierając rozwój dobrobytu, demokracji i bezpieczeństwa na dużej części kontynentu europejskiego. Ale gdy UE się rozszerzyła, stając się coraz bardziej różnorodną, poczucie wspólnego celu wśród państw członkowskich zmalało. Wielu Europejczyków postrzega instytucje UE jako odległe, skomplikowane i trudne do zrozumienia, ale nieliczni mają świadomość wielu praktycznych korzyści jakie one przynoszą. Teraz gdy powstało euro i większość krajów Europy Środkowej i Wschodniej weszła do Unii, brak jej spójnego, jednoczącego programu. Wszystkie te problemy wzmaga niedobór przywództwa: autorytet Komisji Europejskiej jest niższy niż kiedykolwiek, podczas gdy wiele krajów UE ma przywódców, którzy zdają się mało dbać o los Unii. Możliwość, że Unia ‘ruszy wstecz’, na przykład poprzez wzrost protekcjonizmu w niektórych państwach członkowskich, jest realna.
A jednak, mimo wszystkich tych trudności, UE jest nadal nieodzowna dla wszystkich swoich członków. Państwa członkowskie potrzebują by Unia pomogła im zapewniać dobrobyt swoim obywatelom, poprzez jednolity, rozległy rynek. Ale potrzebują też by UE pomagała im radzić sobie z obciążeniami globalizacji. Sprawy takie jak terroryzm, przemiany technologiczne i demograficzne, globalne ocieplenie, potrzeba dywersyfikacji źródeł energii i gwałtowny wzrost gospodarek rozwijających się są wyzwaniami dla Europy. Nie mogą być one podjęte przez jeden lub kilka krajów na własną rękę. Zatem, bardziej niż kiedykolwiek, Europejczycy potrzebują silnej i skutecznej Unii by promować swoje interesy i wyrażać swoje wartości.
Wspólne działanie państw członkowskich i instytucji UE może zreformować Unię i odbudować zaufanie do niej wśród narodów Europy. Traktat konstytucyjny oferował jedną z dróg zmiany. Wiele z jego postanowień dokonałoby sensownych usprawnień w sposobie funkcjonowania UE. Jednak „Nie” referendów francuskiego i niderlandzkiego zabiło traktat, który nie może być ratyfikowany bez zgody wszystkich państw członkowskich. W obecnych warunkach, gdyby UE zdecydowała się pisać nowy istotny traktat, wiele rządów raczej zdecydowałoby się na ratyfikację poprzez referendum niż poprzez głosowanie w parlamencie. Dlatego prawdopodobieństwo by nowy traktat został przyjęty przez wszystkie 25 państw członkowskich jest minimalne. Na dłuższą metę, UE będzie musiała powrócić do kwestii rewizji traktatowej, szczególnie jeśli rozszerzanie ma trwać nadal. Ale wierzymy, że UE nie powinna spędzać przez resztę obecnej dekady ogromnej ilości czasu i energii na próby przyjęcia znaczniejszego, nowego traktatu. Priorytetami Unii winna być poprawa wyników w zapewnianiu praktycznych korzyści obywatelom europejskim i lepsze wyjaśnianie korzyści które już zapewnia. UE powinna również starać się być dalekowzroczna: potrzebuje zdolności wpływania na swoje otoczenie, reprezentowania europejskich wartości i interesów w szerokim świecie. Wierzymy, że UE może dużo zdziałać dla poprawy swych instytucji i polityk na gruncie obecnych traktatów. Dlatego przedstawiamy 25 propozycji zmierzających ku lepszej pracy UE na krótszą i średnią metę. Gdyby Unia była w stanie wprowadzić taki program do roku 2010, poprawiłby się jej wizerunek a przyszłe zmiany traktatowe stałyby się łatwiejsze do przeprowadzenia.
INSTYTUCJE I ROZSZERZENIE
1. Deficyt realizacji. UE ma problem legitymizacji. Głównym powodem nie jest «deficyt demokratyczny» – jest pełno ‘checks and balances’ związanych z wykonywaniem władzy w systemie UE – ale raczej deficyt realizacji. Zbyt częsty jest rozdźwięk pomiędzy retoryką a rzeczywistością. Przywódcy UE często obiecują wielkie rzeczy, na przykład że stworzą „najbardziej konkurencyjną i dynamiczną opartą na wiedzy gospodarkę na świecie” do roku 2010, ale nie spełniają tego. Aby odbudować poparcie dla UE, przywódcy narodowi winni się skoncentrować na realizowaniu dostrzegalnych rozwiązań problemów, które najbardziej obchodzą obywateli europejskich. Te problemy obejmują niski wzrost gospodarczy i wysokie bezrobocie, nielegalną imigrację, przestępczość zorganizowaną, terroryzm, zanieczyszczenie środowiska, globalne ocieplenie i niepewność co do przyszłych źródeł energii. Dla wielu z tych spraw, rządy narodowe kontrolują większość odnośnego oprzyrządowania ale UE może i powinna pomóc w większości z nich. UE powinna też skupić się na wyzwaniach poza swoimi granicami, wyzwaniach które są nie do podjęcia na własną rękę przez poszczególne państwa członkowskie. Obejmują one promowanie stabilności i bezpieczeństwa w sąsiedztwie UE i wspólnych polityk zagranicznych wobec dalszych obszarów. Nawet bez zmiany traktatów, UE i jej państwa członkowskie mogą dokonać postępu na tych polach.
2. Łączenie stolic narodowych z UE. Cześć problemu legitymizacji UE wywodzi się z tego że stolice narodowe są słabo związane z systemem brukselskim. Rządy narodowe często używają Unii jako kozła ofiarnego, a większość parlamentów niezbyt zagłębia się w prawodawstwo UE. Komisja winna wysyłać projekty parlamentom narodowym na samym początku procesu legislacyjnego. Rządy i Komisja powinny zgodzić się, że jeśli sześć lub więcej parlamentów narodowych uchwali, że propozycja legislacyjna narusza zasadę subsydiarności (mówiącą, że UE nie powinna angażować się w dany obszar polityki o ile nie prowadzi to do dających się wykazać korzyści), to Komisja wycofa ją. Komisarze europejscy są formalnie niezależni od krajów które ich nominują, i słusznie. Ale powinni stawać przed swoimi ‘rodzimymi’ parlamentami co najmniej raz w roku, by objaśniać program prac Komisji i odpowiadać na pytania dotyczące go. Dodatkowo, komisarze powinni starać się być dostępnymi, by móc odpowiadać na pytania parlamentów narodowych, gdy będą do tego wezwani. Rada Ministrów winna spotykać się publicznie, kiedykolwiek obraduje i głosuje nad jakiegokolwiek rodzaju prawodawstwem: utrudniłoby to rządom obarczanie UE winą za decyzje które same poparły.
3. Elastyczna integracja. Kraje pragnące Europy bardziej zintegrowanej powinny skorzystać z integracji elastycznej, koncepcji że nie każde państwo członkowskie musi brać udział we wszystkich politykach UE. Taka ‘zmienna geometria’ jest już faktem: nie każde państwo członkowskie należy do strefy bezpaszportowego podróżowania Schengen czy do euro. Elastyczna integracja to nie to samo co ‘twardy rdzeń’, koncepcja że UE winna być podzielona na wewnętrzny krąg państw zaangażowanych w ściślejszą integrację w szerokim zakresie obszarów decyzyjnych i zewnętrzny krąg krajów mniej ambitnych. Twardy rdzeń prowadziłby do podziału i tworzył ogromne trudności instytucjonalne. O wiele bardziej prawdopodobna, i pożądana, byłaby seria nakładających się na siebie awangard w różnych dziedzinach polityki. Taki rodzaj elastycznej integracji ma potencjalne mankamenty: wzmaga złożoność UE, i doprowadzony do skrajności może sprawić, że niektóre kraje będą próbowały zdemontować wartościowe fragmenty istniejących zasad. Jednakże, skoro UE ma się niedługo poszerzyć do liczby 27 lub więcej członków, rozwój elastycznej integracji jest prawdopodobnie nieunikniony. Klauzule o ‘wzmożonej współpracy’ w istniejących traktatach, pozwalające grupom krajów iść naprzód w poszczególnych obszarach polityki, muszą dopiero zdać egzamin. Ale nieformalne międzyrządowe grupy już się tworzą dla promowania europejskich interesów i integracji. Na przykład «EU-3» w sprawie Iranu (Brytania, Francja i Niemcy), «G-5» w sprawie walki z terroryzmem (Brytania, Francja, Niemcy, Italia i Hiszpania), czy siedmiu sygnatariuszy traktatu z Prüm o wymianie policyjnej i współpracy granicznej (Austria, trójka z Beneluksu, Francja, Niemcy i Hiszpania). Bardziej zróżnicowana UE winna poradzić sobie z tym, że różne kraje starają się o różne priorytety, tak długo jak wszyscy zgadzają się że pewne podstawowe kompetencje i zadania nie mogą być fakultatywne.
4. Podstawowe kompetencje. Podstawowymi kompetencjami i zadaniami winny być te, które nakreślają obecne traktaty. Obejmują one: handel, konkurencję, zbiór wspólnych zasad dla rybołówstwa i rolnictwa (choć nie koniecznie dzisiejsza Wspólna Polityka Rolna), standardy środowiskowe, polityki pomocowe dla biedniejszych regionów UE, jednolity rynek (w tym aspekty trans-graniczne polityki transportowej i energetycznej), wolny przepływ, niejaka współpraca w sprawie granic i policji, i wspólna polityka zagraniczna. To pozostawia polityki i instytucje takie jak euro i jego reguły budżetowe, koordynacja polityk podatkowych (w zakresie w jakim nie narusza to jednolitego rynku), wspólne kontrole graniczne, wymiar sprawiedliwości i politykę obronną jako właściwe dla integracji elastycznej.
5. Elastyczna integracja a rozszerzenie. Elastyczna integracja mogłaby odegrać szczególną rolę pomocną w podtrzymywaniu poparcia dla rozszerzenia. Pogląd, że integracja oparta na traktatach została, przynajmniej na razie, zatrzymana, nastawił elity polityczne w niektórych krajach europejskich przeciw rozszerzeniu UE. Obawiają się one, że dalsze rozszerzanie osłabiłoby instytucje UE i poczucie solidarności. Ale jeśli kraje pragnące bliższej unii politycznej będą w stanie tworzyć awangardy w poszczególnych obszarach polityki, niektóre spośród przeciwstawiających się rozszerzeniu mogą ponownie rozważyć swoje poglądy. Ponadto, w bardziej elastycznej UE, niektóre kraje starające się o członkostwo mogłyby być zachęcane do przyjęcia bardzo długich okresów przejściowych, które opóźniłyby ich pełny udział w pewnych politykach UE. I znowu, uczyniłoby to przyszłe rozszerzenie strawniejszym dla niektórych wątpiących.
6. Rozszerzenie UE. Rozszerzenie zwiększa dobrobyt i bezpieczeństwo całego kontynentu i daje Unii większą wagę strategiczną. Ale rządy UE muszą lepiej radzić sobie z wyjaśnianiem korzyści z rozszerzenia elektoratom. Rumunia i Bułgaria winny wejść do UE kiedy pokażą, że czynią duże starania by zdusić korupcję i przestępczość zorganizowaną. Kolejne rundy rozszerzenia nie będą ziszczalne bez znacznych usprawnień instytucji UE. Unia powinna dołożyć wszelkich starań by zapewnić rozmowom akcesyjnym z Chorwacją i Turcją udany wynik. Postęp w rozmowach z Turcją będzie wymagał rozwiązania problemu cypryjskiego. Rządy UE powinny przypisać większą rangę znalezieniu dyplomatycznego rozwiązania podziału tej wyspy. W ramach tych wysiłków winny zgodzić się na nowy program pomocy gospodarczej dla Cypru północnego. UE nie powinna określać swoich ostatecznych granic: gdyby UE tak zrobiła ukróciłoby to niepotrzebnie jej wpływ na sąsiednie kraje, pragnące kiedyś się przyłączyć, takie jak Ukraina. Unia musi potwierdzić swoje istniejące zobowiązania wobec krajów Zachodnich Bałkanów, pokazując że traktuje serio obietnicę członkostwa dla tych którzy spełnią warunki. UE powinna zadecydować, kiedy spodziewa się że każde z państw bałkańskich może zostać kandydatem, i otworzyć rozmowy akcesyjne. Orientacyjne kalendarium zmaksymalizowałoby zdolność UE nakłaniania tych krajów do przyjęcia reform politycznych i gospodarczych, niezbędnych dla ich modernizacji i stabilności regionu.
POLITYKI GOSPODARCZE
7. Euro. Euro jest osią tożsamości i sukcesu UE, zarówno gospodarczo jako wspólna waluta 12 państw członkowskich, jak i symbolicznie jako najbardziej integracjonistyczny projekt UE. Przedłużająca się stagnacja w dużych krajach strefy euro, kryzys euro jako waluty czy wręcz rozpad strefy euro byłyby polityczną i gospodarczą katastrofą dla Unii. Kraje z poważnymi problemami w dziedzinie konkurencyjności, takie jak Włochy, muszą przeprowadzić reformy strukturalne jako pilny priorytet. Ale UE winna ponownie zająć się regułami podatkowymi leżącymi u podstaw euro, w pakcie o stabilności i wzroście. Reguły te rozrzedły aż do stopnia w którym mało kto je rozumie i mają bardzo małą wiarygodność. Potrzeba zestawu nowych, czytelniejszych reguł by zapewnić odnawialność finansów publicznych w chwili gdy społeczeństwa starzeją się. Krajom o niskim poziomie zadłużenia i dobrze rozwiniętych systemach emerytalnych sektora prywatnego należy pozwolić na wyższy deficyt roczny niż tym których finanse już są nadwyrężone.
8. Rozszerzenie strefy euro. Formalnie, tylko Zjednoczone Królestwo i Dania mają opcje wyłączenia się z euro, choć w praktyce Szwecja zachowuje się jakby też miała. Nowi członkowie z Europy Środkowej i Wschodniej są zobowiązani wejść do strefy euro gdy tylko spełnią kryteria konwergencji Traktatu z Maastricht dotyczące inflacji, stóp procentowych, stabilności walutowej i finansów publicznych – a strefa euro jest zobowiązana przyjąć je do swego grona. Wszelako reguły winny respektować rzeczywistość, która jest taka że jeśli kraj nie chce się przyłączyć to nie można go do tego zmusić. Nowi członkowie UE, i przyszli adherenci tacy jak Rumunia i Bułgaria, powinny móc zdecydować czy chcą przyjąć tę walutę. Co więcej, zbyt pośpieszne rozszerzenie strefy euro może narazić jej zdrowie: kryteria z Maastricht skupiają się raczej na jednorazowej zdolności kraju niż na trwałości jego makro-ekonomicznej stabilności, czy możliwym wpływie kraju na strefę euro. Gdy potencjalny członek spełni kryteria z Maastricht, Europejski Bank Centralny i Komisja winny wspólnie przygotować raport o tym, czy strefa euro ma zdolność absorpcji tego kraju. Rada Europejska nie powinna przyjmować danego kraju bez raportu pozytywnego.
9. Reforma gospodarcza. W Lizbonie, w marcu 2000 szefowie rządów UE zgodzili się na ambitny program reform gospodarczych, którego duża część wymaga działania na poziomie państw członkowskich. Rządy muszą jeszcze spełnić wiele ze swych obietnic. Winny poświęcić więcej uwagi lizbońskiej metodzie osiągania reform metodą ‘równaj do najlepszych’, ‘przeglądu przez równych’ i wymiany najlepszych wzorów. Szczęśliwie, w marcu 2005 wszystkie państwa członkowskie zgodziły się przedstawiać roczny narodowy plan działania, opisujący wysiłki dla spełnienia celów lizbońskich. Narodowe plany działania powinny pomóc parlamentom i mediom rozliczać swoje rządy. Komisja powinna zebrać się na odwagę wskazać i wytknąć rządy, które nie spełniają swoich lizbońskich obietnic. Winna skupić swoje wysiłki na obszarach w których może grać wiodącą rolę, szczególnie na kwestii jednolitego rynku. Winna podjąć szczególny wysiłek ku otwarciu rynków energetycznych: choć w teorii deregulowane, wiele narodowych rynków energii pozostaje zamkniętych dla zewnętrznej konkurencji. UE powinna też poprawić powiązania pomiędzy narodowymi rynkami energii, i przyjąć takie zapisy by państwo członkowskie cierpiące na niedobory energetyczne mogło oczekiwać pomocy od swych partnerów. Komisja nie może się wahać w swoich staraniach o deregulację sektora usług, istotnego dla tworzenia miejsc pracy w Europie. Jeśli grupa rządów próbuje blokować przyjęcie istotnie liberalizującej dyrektywy w zakresie usług, te które ją popierają winny przygotować się do podjęcia ‘wzmożonej współpracy’ dla liberalizacji usług. Taka perspektywa zachęciłaby powłóczynogi do przyjęcia kompromisu pomiędzy całą 25-tką prowadzącego do znaczącego wzrostu w świadczeniu usług trans-granicznych.
10. Budżet UE. Przegląd budżetu UE przewidziany na lata 2008-09 winien doprowadzić do fundamentalnej reformy – przed końcem kolejnego cyklu budżetowego w roku 2013. UE powinna potraktować poważnie rekomendacje raportu, który komitet André Sapira złożył na ręce ówczesnego Przewodniczącego Komisji Romano Prodiego w roku 2003. Sapir przekonywał, że wydatki winny być ukierunkowane na osiąganie celów lizbońskich. W szczególności wzywał do wielkiego przekierowania wydatków z subsydiowania farm i pomocy regionalnej w stronę badań i rozwoju, edukacji i pomocy firmom w restrukturyzowaniu się. UE powinna dalej reformować Wspólną Politykę Rolną (CAP) przez dopełnienie rozłączania dopłat od produkcji, zapoczątkowanego przez wcześniejsze reformy; wprowadzenie «współ-finansowania», tak by rządy narodowe uczestniczyły w koszcie wspierania rolników; skoncentrowanie większej proporcji dopłat na najuboższych rolnikach; i przeniesienie pieniędzy z wspierania farm na rozwój wsi w nowych krajach członkowskich. Część pieniędzy z CAP winna pójść na wydatki na polityki zewnętrzne, z naciskiem na politykę sąsiedzką, pomoc dla przyszłych członków i Wspólną Politykę Zagraniczną i Bezpieczeństwa (patrz niżej). Do roku 2013 budżet winien zapewnić 10 miliardów euro rocznie na polityki zewnętrzne, raczej niż 8 miliardów euro zaplanowane w porozumieniu z grudnia 2005.
11. Edukacja wyższa. Edukacja jest kluczem do budowania gospodarki opartej na wiedzy, która uczyni UE konkurencyjną globalnie. Jednakże ogólne funkcjonowanie wyższej edukacji w Europie podupadło w ostatnich latach. Europa ma za mało uniwersytetów badawczych klasy światowej. Uniwersytety europejskie potrzebują unowocześnić swoje archaiczne struktury władcze i lepiej radzić sobie z poszukiwaniem finansowania prywatnego dla uzupełnienia funduszy państwowych. UE winna wspierać te wysiłki i zapewnić pieniądze by wspierać swoje najlepsze uniwersytety w umacnianiu powiązań z równymi im w Europie i reszcie świata. Kraje które ostatnio przyłączyły się do UE mają mało wybitnych uniwersytetów. Fundusze strukturalne UE winny zapewnić pieniądze na wsparcie najlepszych uniwersytetów w biedniejszych krajach członkowskich w rozwijaniu wydziałów badawczych. Z programu Erasmus skorzystały setki tysięcy studentów, przez to że pozwolił on im spędzić rok akademicki w innym kraju UE. Unia powinna rozszerzyć ten program tak, by ci którzy pragną spędzić cały czas potrzebny dla uzyskania stopnia akademickiego w innym państwie członkowskim mogli to uczynić. Winna popierać transferowalność grantów studenckich i pożyczek z jednego państwa członkowskiego do drugiego. UE powinna rozwijać program Erasmus Mundus, który sprowadza na europejskie uniwersytety studentów z innych części świata. Program powinien też wysyłać studentów europejskich na uniwersytety w krajach o wschodzących gospodarkach, takich jak Indie, Chiny i Rosja.
12. Badania i rozwój. Komisja obecnie zarządza funduszami Unii na badania i rozwój w sposób, który nie jest ani przejrzysty ani strategiczny. Procedury UE rozdysponowujące pieniądze na badania są złożone, nieporęczne i nieelastyczne. Wnioski o fundusze nie są poddawane otwartemu procesowi przeglądu równych prowadzonemu przez wybitnych naukowców. Dlatego, niedawna decyzja UE o utworzeniu Europejskiej Rady Badań (ERC) – ciała w dużej mierze niezależnego, które rozprowadzałoby fundusze według zestawu obiektywnych kryteriów i przeglądu równych – jest mile widziana. ERC powinna być niezależna od instytucji UE, i odpowiednio finansowana, z budżetem co najmniej 2 miliardów euro rocznie. Gdy ERC dowiedzie swej wartości, niektóre fundusze na badania i rozwój obecnie zarządzane przez Komisję winny być tam przesunięte.
13. Polityka społeczna. Jacques Delors słusznie przekonywał, że jeśli UE chce by związki zawodowe i partie centro-lewicowe udzieliły szerokiego poparcia jej politykom liberalizacyjnym to potrzebuje «wymiaru społecznego». Unia winna wyznaczyć minimalne standardy zdrowia i bezpieczeństwa w miejscu pracy, a także nie-dyskryminacji. Ma też do odegrania ważną rolę w promowaniu zasady «równaj do najlepszych» i wymiany najlepszych praktyk w miarę jak rządy próbują unowocześniać swoje państwa opiekuńcze. Na przykład, UE wyznacza wytyczne dla swoich członków w sprawach takich jak zwalczanie ubóstwa dzieci i zapewnienie opieki nad dziećmi. Jednak UE rozciągająca się na 27 lub więcej krajów musi w nieunikniony sposób pomieścić w sobie zróżnicowany zakres modeli społecznych. Duża część regulacji rynku pracy winna być pozostawiona państwom członkowskim: UE nie powinna rozwijać swoich istniejących reguł dotyczących godzin pracy, płatnych urlopów czy konsultacji. Raport Sapira wzywał, aby tę część budżetu UE skierować dla «przegranych» globalizacji, jak zwolnieni z powodu tego że firmy i przedsiębiorstwa stały się niekonkurencyjne. Odpowiedzialność za radzenie sobie ze społecznymi konsekwencji restrukturyzacji przemysłowej musi spaść głównie na państwa członkowskie. Jednakże UE powinna pomagać, na przykład przez oferowanie finansowego wsparcia dla reedukacji, relokacji i powstających przedsiębiorstw. Decyzja Rady Europejskiej z grudnia 2005 o powołaniu «funduszu dostosowania do globalizacji» winna umożliwić UE odegranie tej roli. Wszelako funduszowi temu brak obecnie bezpiecznej bazy finansowej, której potrzebuje dla swej wiarygodności.
POLITYKI ZEWNĘTRZNE
14. Wzmacnianie polityki zagranicznej. Wobec wyzwań polityki zagranicznej, w tym coraz bardziej wsobnej Rosji, wschodzących Chin, niestabilnego Środkowego Wschodu i delikatnej więzi transatlantyckiej, UE nie ma większego wyboru niż wzmacnianie Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (CSFP). Jednym z ważnych celów UE musi być promowanie silniejszych instytucji multilateralnych, w tym skuteczniejszych Narodów Zjednoczonych. W praktyce, nie wszystkie państwa członkowskie odegrają równą rolę w kreowaniu polityki zagranicznej UE. Ale nie powinno być stałego dyrektoriatu większych państw, ani żadnej innej ustalonej grupy przywódczej. W zależności od omawianego tematu, małe grupy dużych i małych państw członkowskich dysponujących odpowiednim rozeznaniem, winny – razem z Wysokim Przedstawicielem – dać Unii przywództwo, tak jak stało się to z polityką wobec Iranu i Ukrainy. W sprawie sprzedaży uzbrojenia do Chin, na przykład, kraje o znacznym przemyśle zbrojeniowym – takie jak Słowacja, Hiszpania i Szwecja – winny znaleźć się w grupie wiodącej. Zarówno Hiszpania jak i Portugalia winny być zaangażowane w politykę wobec Ameryki Łacińskiej, i tak dalej.
15. Wysoki Przedstawiciel. Traktat konstytucyjny wiele by zrobił dla uczynienia Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (CFSP) bardziej efektywną i wydajną. Ale obecne regulacje konstytucyjne dla CFSP też mogą być usprawnione poprzez porozumienia między rządami i instytucjami UE. UE winna ograniczać rolę przechodniej prezydencji w polityce zagranicznej, a jednocześnie podbudowywać rolę Wysokiego Przedstawiciela, obecnie Javiera Solany. Rządy winny porozumieć się co do tego, że kolejne prezydencje najpierw dokonają delegacji przewodniczenia spotkaniom ministrów spraw zagranicznych na ręce Wysokiego Przedstawiciela, a następnie powierzą zadanie reprezentowania Unii na zewnątrz Wysokiemu Przedstawicielowi (w miejsce ‘trojki’, która składa się z Solany, prezydencji i komisarza do spraw stosunków zewnętrznych, obecnie Benity Ferrero-Waldner). Wysoki Przedstawiciel i jego ekipa potrzebują większych środków by mogli lepiej analizować kluczowe problemy i koordynować politykę państw członkowskich. W roku 2005 UE wydała 62 miliony euro na CFSP – mniej niż wydała na sprzątaczy biur. UE winna odłożyć 500 milionów euro rocznie na CFSP i zarządzanie kryzysowe. Śmierć traktatu konstytucyjnego oznacza, że obiecana ‘służba działań zewnętrznych’ nie może być utworzona jako ciało prawne. Ale w praktyce właściwi urzędnicy z Komisji (włączając jej delegatury zagranicznie) i Rady, razem z innymi wspierani przez państwa członkowskie, mogą i powinni spotkać się w jednym zespole, pod przywództwem Wysokiego Przedstawiciela. Rządy i Komisja winny zgodzić się, by komisarz do spraw stosunków zewnętrznych działał jako de facto zastępca Wysokiego Przedstawiciela. Jej zajęciem byłoby mobilizowanie znacznych środków Komisji na korzyść CFSP. Pozostałaby na czele polityki sąsiedzkiej UE.
16. Silniejsza polityka sąsiedzka. UE powinna poświęcić szczególną uwagę swojemu potencjalnie niestabilnemu sąsiedztwu. Europejska polityka sąsiedzka jest godną pochwały pierwszą próbą wsparcia stabilizacji południowej i wschodniej flanki Unii. Obiecuje pomoc, handel, kontakty polityczne i udział w programach EU, w zamian za reformę polityczną i gospodarczą. Jednak niektóre części Komisji i kilka spośród państw członkowskich nie są jeszcze przekonane do wdrażania tej polityki (na przykład poprzez zapewnienie dostępu do rynku). Unia powinna móc udzielić większej zachęty najlepiej sprawującym się sąsiadom, by wpływać na ich rozwój. UE powinna zaoferować wybranym sąsiadom przywilej zostania ‘partnerami bezpieczeństwa’ Unii – w efekcie włączenia się w CFSP. UE i dany sąsiad porozumieliby się co do tego, że w zakresie pewnych obszarów polityki zagranicznej i bezpieczeństwa – na przykład, w odniesieniu do siatek przemycających broń czy ludzi, lub polityki względem Azji Środkowej – łączy je wspólny interes i mogą sobie wzajemnie pomóc. Gdy UE będzie omawiać tego rodzaju zagadnienie w Radzie Ministrów, partner bezpieczeństwa byłby zaangażowany. Wszelako rola partnera byłaby ograniczona do udziału w kształtowaniu, ale nie w podejmowaniu decyzji. Miałby możliwość wziąć udział w polityce która powstanie, bądź pozostania z boku. Takie uregulowania mogłyby znacznie wzmóc powiązania pomiędzy niektórymi sąsiadami i UE.
17. Promowanie demokracji. Starania Komisji o promocję demokracji w sąsiednich krajach, poprzez Europejską Inicjatywę Na Rzecz Demokracji i Praw Człowieka, zostały utrudnione przez powolne procesy decyzyjne, nadmierną biurokrację i nieelastyczność. UE powinna stworzyć ‘europejską fundację dla demokracji’, wzorowaną na Narodowej Fundacji dla Demokracji w USA. Powinna ona przejąć fundusze obecnie zarządzane przez Komisję, wspierające społeczeństwo obywatelskie i demokrację.
18. Polityka obronna. Zważywszy ile Europejczycy wydają na obronę – jakieś 180 miliardów euro rocznie na 25 członków – nie mogą wykazać się duża zdolnością do niej. Solana już dwoi się i troi, i potrzebuje wiarygodnego zastępcy o specjalnym zadaniu umacniania europejskiej obronności. Ten zastępca winien pracować z Europejską Agencją Obronną dla mobilizowania zdolności obronnych UE – oraz wskazywać i wytykać rządy które nie wywiązują się ze swych obietnic. Komisja także może odegrać użyteczną rolę. Większość państw członkowskich przyjęła dobrowolny kodeks postępowania w sprawie otwierania ich rynków obronności – ale brak instytucji która egzekwowałaby ów kodeks. Rządy powinny więc zobowiązać Komisję do uregulowania wspólnego rynku mniej wrażliwych produktów obronnych – na przykład pojazdów opancerzonych, bądź części zamiennych dla lotnictwa wojskowego. Komisja winna użyć istniejących zasad wolnego rynku dla promowania trans-granicznej rywalizacji pomiędzy kontraktorami sektora obronności. Rządy powinny połączyć większą niż dotąd część swych wydatków na badania i rozwój w dziedzinie wojskowości by uniknąć dublowania się i dla oszczędzenia pieniędzy. Na początek powinny przydzielić Europejskiej Agencji Obronnej 500 milionów euro budżetu badawczego rocznie. Powinny też zaoszczędzić pieniądze przez połączenie części wsparcia logistycznego i wspólne operowanie pewnymi zasobami, takimi jak samoloty transportowe.
19. Handel. UE ma ważną rolę do odegrania w tłumieniu protekcjonizmu narodowego i we wspieraniu krajów rozwijających się na drodze wychodzenia z ubóstwa poprzez handel. Rządy winny bardziej wspierać Komisję i dać jej większe pole manewru w rundzie z Doha (rozmów handlowych). Przedsiębiorstwa powinny aktywniej wspierać sprawę otwartych gospodarek i ambitne zwieńczenie rundy z Doha. Udany wynik wymaga znacznego ograniczenia ceł rolniczych UE. Ale UE sama nie może zapewnić tego by najbiedniejsze kraje skorzystały z Doha. Zatem Unia powinna zrobić wszystko co może by zmaksymalizować nacisk na USA, Japonię i silniejsze gospodarki rozwijające się – w tym Brazylię, Chiny i Indie – by otwarły swoje rynki dla krajów mniej rozwiniętych.
20. Pomoc rozwojowa. UE jest wiodącym dawcą pomocy na świecie, obliczanej na 55 procent całkowitej pomocy rozwojowej (piąta cześć tych 55 procent jest zarządzana przez Komisję). Jednak zbyt mało pomocy UE idzie na najbiedniejsze kraje świata; połowa pomocy UE trafia do krajów o średnim dochodzie. UE powinna skupić swą politykę rozwojową na ograniczaniu ubóstwa, a tym samym zwiększyć fundusze trafiające do krajów najmniej rozwiniętych. Obecnie polityki rozwojowe Komisji i państw członkowskich są słabo skoordynowane, co czasami prowadzi do niewydajności i sprzeczności. Gdyby UE i 25 państw członkowskich były w stanie lepiej koordynować swoje podejścia, wywarłyby silniejszy polityczny wpływ i ograniczyły obciążenia rządów odbiorczych. Państwa członkowskie winny udzielić większego poparcia staraniom Komisji o zapewnienie większej zborności tym politykom. Jednakże procedury Komisji w rozporządzaniu funduszami są zbyt powolne i nieelastyczne. Winna ona dać swojemu personelowi w terenie większą swobodę działania. Większa część pomocy UE winna być skoncentrowana na tworzeniu zdolności eksportowej państw rozwijających się, na przykład poprzez projekty infrastrukturalne lub wsparcie sektora prywatnego, a także na poprawianiu zarządzania i dostarczania usług. Mniej powinno iść na centralne biurokracje rządowe i zachodnich doradców.
21. Zmiana klimatyczna. Podczas globalnych negocjacji o zastąpienie protokołu z Kyoto nowym stelażem instytucjonalnym, UE winna starać się o 30-procentową, docelową, wiążącą redukcję emisji gazów cieplarnianych do roku 2020 (względem poziomów roku 1990). Taki ambitny punkt odniesienia stworzyłby zachętę do rozwoju nowych technologii które mogą pomóc rozwiązać ten problem – i pozwoliłby UE poprowadzić resztę świata za swoim przykładem. Jednakże jej obecny system obracania dwutlenkiem jest wadliwy: każde państwo członkowskie ma pewien luz w wyznaczaniu swego własnego ‘pułapu’ (maksymalnego poziomu) emisji dwutlenku. UE powinna zgodzić się na pułap ogólnoeuropejski, oparty na zaleceniach naukowych, a następnie wyszacować kwoty dwutlenku dla każdego państwa członkowskiego. Taki model obracania dwutlenkiem winien być rozciągnięty na europejską branżę lotniczą. Na dłuższą metę UE powinna połączyć swój system obrotu dwutlenkiem z ustalonymi przez niektóre stany Ameryki Północnej. UE powinna także podjąć dalsze kroki ku ograniczeniu swojej emisji gazów cieplarnianych. Na przykład, UE winna przyjąć ambitniejsze wytyczne co do proporcji energii generowanej w każdym państwie członkowskim pochodzącej ze źródeł odnawialnych, i uczynić je wiążącymi. Powinna też przyjąć prawodawstwo wyznaczające standardy dotyczące emisji gazów cieplarnianych z pojazdów. UE winna zrobić o wiele więcej dla eksportu swoich technologii środowiskowych, przy minimalnym koszcie, do krajów rozwijających się takich jak Chiny i Indie.
SPRAWIEDLIWOŚĆ I SPRAWY WEWNĘTRZNE
22. Lepsze procesy decyzyjne w dziedzinie Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych (JHA). Skuteczniejsze polityki UE w sprawach JHA mogłyby pomóc uczynić Unię popularniejszą: jest silne publiczne poparcie dla bliższej współpracy europejskiej w sprawach takich jak terroryzm, nielegalna imigracja i przestępczość zorganizowana. Wszelako rządy podejmują decyzje w tych sprawach jednomyślnie, i często bardzo powolnie. Końcowe kompromisy są często słabej jakości i rzadko bywają wdrażane na czas. Europejski nakaz zatrzymania, na przykład, wciąż nie jest stosowalny w każdym państwie członkowskim, dwa lata po oficjalnym ostatecznym terminie na wdrożenie. Artykuł 42 istniejącego Traktatu o Unii Europejskiej pozwala UE przestawić proces decyzyjny względem wymiaru sprawiedliwości i policji trans-granicznej na głosowanie większością kwalifikowaną (QMV); i udzielić Komisji i Europejskiemu Trybunałowi Sprawiedliwości władzy do zapewnienia wdrożenia decyzjom w tych obszarach. Rządy winny zgodzić się na dokonanie tego przestawienia – do którego jednomyślność jest wymagana – najszybciej jak to możliwe.
23. Swobody obywatelskie. Wzrost roli UE w zakresie Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych (JHA) nie może się dokonywać za cenę erozji swobód obywatelskich. Gdyby rządy użyły Artykułu 42 by rozciągnąć głosowanie większością kwalifikowaną na JHA (patrz wyżej), Parlament Europejski zyskałby uzyskałby większą władzę nad ustawodawstwem w zakresie JHA, poprzez tak zwaną procedurę współdecydowania. To powinno pozwolić na większą kontrolę publiczną polityk JHA. Rządy UE winny zgodzić się na optymalne standardy praw podsądnych stających w procesach w krajach UE innych niż ich własne, tak by uzyskali właściwą pomoc prawną i językową. Zważywszy że rosnąca liczna Europejczyków staje przed sądami z dala od domu ale na obszarze UE, trzeba opracować nowy system kaucji trans-granicznych.
24. Walka z terroryzmem. Walka z terroryzmem jest głównie zadaniem rządów narodowych. Ale UE może odegrać użyteczną rolę pomagając rządom aresztować i oskarżać podejrzanych o terroryzm (i innych przestępców) którzy przekraczają granice. Rządy UE winny przyśpieszyć wdrażanie propozycji takich jak europejski nakaz dowodowy, który ułatwiłby przekazywanie dowodów z jednego kraju do drugiego. Powinny też dzielić się większą ilością informacji, poprzez ‘centrum sytuacyjne’, instytucję oceniania wywiadowczego UE. Wielu państwom członkowskim brak fachowości w tropieniu otwartych źródeł informacji, jak terrorystyczne strony internetowe, które często pomagają rekrutować i szkolić nowych członków dla komórek ekstremistycznych. Z większą ilością pieniędzy i analityków centrum sytuacyjne mogłoby odegrać ważną rolę w monitorowaniu podejrzanych stron webowych. Wreszcie, UE powinna zacieśnić współpracę z krajami kluczowymi w walce z terroryzmem, takimi jak Indonezja, Maroko, Pakistan i Arabia Saudyjska. Oznacza to wysyłanie większej ilości policjantów, oficerów wywiadu i strażników granicznych na misje szkoleniowe w takie miejsca.
25. Imigracja. Każde państwo członkowskie może zyskać na imigracji. Ich gospodarki zyskałyby też znacznie, gdyby legalni migranci spoza UE mogli poruszać się swobodnie w jej granicach. Rządy UE winny zatem zgodzić się na system elastycznych zezwoleń pobytowych który pozwoliłby migrantom zmieniać kraje i rodzaje zatrudnienia. Swobodny ruch migrantów wewnątrz UE wymagałby, aby państwa członkowskie koordynowały swoje polityki imigracyjne. Na przykład, winny zgodzić się co do kryteriów, wedle których oceniają wnioski o prawo pobytu, w tym poziomów wykształcenia i umiejętności. Ale jedna, ogólno-unijna polityka imigracyjna byłaby bez sensu: każde państwo członkowskie ma inne społeczności imigranckie i priorytety gospodarcze. Tymczasem 12 ‘starych’ państw członkowskich, które wciąż ograniczają swobodę pracy osób z ‘nowych’ państw członkowskich winno zaniechać restrykcji. Brytania, Irlandia i Szwecja, które przyjęły osoby poszukujące pracy z Europy Wschodniej, przekonały się że ich obecność jest do opanowania i korzystna dla ich gospodarek.
Katinka Barysch,
Hugo Brady,
Charles Grant,
Daniel Keohane,
Mark Leonard,
Simon Tilford,
Aurore Wanlin
Tekst raportu publikujemy za zgodą Centre for European Reform (www.cer.org.uk)