Polityka wobec walki z międzynarodowym terroryzmem jako czynnik wpływający na rozwój gospodarczy Libii
Po ponad 20 latach międzynarodowej izolacji z powodu oskarżeń o wspieranie terroryzmu międzynarodowego, w XXI wieku Libia rehabilituje się i powraca na scenę międzynarodową, aby zająć należne jej miejsce. W nagrodę za ostateczne wyrzeczenie się terroryzmu i broni masowego rażenia (BMR) państwa zachodnie i ONZ zdjęły sankcje z przeżywającej zapaść gospodarczą Libii. Umożliwiło to powrót do tego kraju zagranicznych inwestorów oraz otworzyło mu dostęp do nowoczesnych technologii, kredytów i nowych rynków zbytu. USA mają nadzieję, iż korzyści odniesione przez Libię będą zachętą dla innych państw do porzucenia programu BMR i wspierania terroryzmu.
Od momentu objęcia władzy w Libii w 1969 r. Muammar Kadafi wspierał działalność terrorystyczną w kraju i zagranicą na wiele sposobów: jego grupy uderzeniowe likwidowały za granicą libijskich dysydentów, a w kraju zagranicznych obywateli, dostarczał pieniądze i inne formy wsparcia ugrupowaniom rewolucyjnym na całym świecie, udzielał azylu znanym terrorystom i prowadził obozy szkoleniowe. W latach 1980-85 M. Kadafi był oskarżany o udział w ok. 58 aktach terroryzmu. W samym 1986 r. wyszkolił ok. 7 tys. terrorystów oraz wspierał ok. 50 różnych ugrupowań terrorystycznych. Pomagał głównie ruchom „narodowowyzwoleńczym” i rewolucyjnym m.in. wszystkim ugrupowaniom palestyńskim, ekstremistom muzułmańskim w Egipcie, rebeliantom kurdyjskim, szkockim i walijskim ruchom separatystycznym czy baskijskiej ETA. Chodziły nawet plotki, iż M. Kadafi planował zamach na samego prezydenta Ronalda Reagana. Oprócz wsparcia finansowego i logistycznego, M. Kadafi nagradzał też terrorystów za zakończone sukcesem zamachy (np. Czarny Wrzesień otrzymał 5 mld USD za masakrę w Monachium w 1972 r.). Równolegle, Libia podjęła próbę produkcji broni chemicznej i biologicznej.
Międzynarodowa odpowiedź na działalność Libii początkowo była niewielka: niektóre państwa afrykańskie zerwały z nią stosunki, a UE nie podpisała z tym krajem układu o preferencjach handlowych i współpracy (jako jedynym państwem Morza Śródziemnego). Stosunki gospodarcze państw europejskich z Libią utrzymały się na wysokim poziomie ze względu na uzależnienie Europy Zachodniej od libijskiej ropy (ok. 75% libijskiej ropy kierowane było do Europy, a koszt adaptacji urządzeń na ropę niższej jakości oceniano na 800 mln USD). Poza tym, reżim M. Kadafiego posiadał wtedy jeszcze znaczne poparcie wśród państw trzeciego świata. Wiązało się to z udzielaną pomocą finansową i rozwojową, przyjmowaniem pracowników czasowych z tych państw, tanią sprzedażą ropy oraz zakupem ich produktów.
Na walkę z libijskim reżimem początkowo zdecydowały się tylko USA. W 1978 r. USA wprowadziły sankcje na eksport uzbrojenia do Libii, a rok później Libia znalazła się na pierwszej amerykańskiej liście państw-sponsorów terroryzmu, co wiązało się z zakazem eksportu wybranych towarów i zaostrzoną kontrolą wobec pozostałych. W ciągu dwóch kolejnych lat USA wprowadziły także ograniczenia w eksporcie sprzętu lotniczego, wezwały swoich obywateli do natychmiastowego opuszczenia Libii, a także ogłosiły sankcje na ropę i gaz ziemny oraz sprzęt do ich wydobycia. Mimo iż USA deklarowały, iż ich celem było powstrzymanie wspierania przez Libię terroryzmu i szerzenia destabilizacji w regionie, w rzeczywistości działania USA były nastawione na obalenie M. Kadafiego. Administracja Reagana posunęła się nawet do wspierania wszelkiej działalności mogącej zasiać ferment w Libii, włącznie z dezinformacją i sabotażem. Apele USA o podjęcie globalnych działań odwetowych wobec Libii prowadziły donikąd. Państwa zachodnie ograniczyły się jedynie do obietnicy, iż nie wykorzystają wycofania się USA do wzmocnienia swojej pozycji na rynku Libii oraz większość z nich wprowadziła embargo na uzbrojenie i zaawansowane technologie.
Po zdobyciu dowodów na udział finansowy i logistyczny Libii w atakach terrorystycznych na lotniska w Rzymie i Wiedniu w grudniu 1985 r., w styczniu 1986 r. USA ogłosiły wszechstronne sankcje handlowe, finansowe oraz na podróże między USA i Libią. Sankcje oznaczały wycofanie się z Libii amerykańskich firm, które wydobywały ¾ libijskiej ropy i kupowały 1/3 jej wydobycia. Aby przyciągnąć nowych kupców w miejsce wycofujących się firm amerykańskich, Libia musiała obniżyć cenę sprzedawanej ropy o 10%. Sankcje na ropę w połączeniu ze spadkiem światowych cen tego surowca odbiły się negatywnie na przychodach tego państwa z eksportu - w latach 1980-88 dochody spadły o 30%. Spowodowało to konieczność rezygnacji z wielu projektów, m.in. budowy elektrowni jądrowej i rozwoju infrastruktury wojskowej. Z kolei pozbawienie Libii dostępu do technologii, sprzętu i wykwalifikowanego personelu niezbędnych do procesu wydobycia i rafinacji ropy (USA są wiodące w tym sektorze), spowodowało zmniejszenie dostępności paliw na użytek krajowy oraz obniżenie długoterminowego potencjału produkcyjnego. Wprawdzie Libia była w stanie utrzymać stabilny poziom produkcji ropy, jednakże nie była w stanie zwiększyć tej kwoty, a badania i utrzymanie pozostawały w tyle. Zdaniem Banku Światowego amerykańskie sankcje kosztowały Libię nawet do 18 mld USD w utraconych zyskach, głównie z powodu niedoinwestowania przemysłu paliwowego. Łącznie, amerykańscy specjaliści szacują, iż sankcje USA kosztowały Libię w latach 1981-1990 ok. 245 mln USD rocznie, czyli ok. 1,3% PNB.
Amerykańskie sankcje spowodowały odczuwalne straty dla gospodarki Libii ale nie tak silne, jakby to miało miejsce, gdyby przystąpili do nich europejscy partnerzy. Sankcje ograniczyły finansowe możliwości wspierania terroryzmu przez Libię i zwiększyły polityczny koszt tej działalności. Nie przyniosły jednak wciąż pożądanej zmiany w polityce M. Kadafiego. Stąd, USA postanowiły użyć dodatkowych instrumentów nacisku, w tym kilkakrotnie sprowokowały Libię do konfrontacji zbrojnej (lotniczej w 1981 r. i morskiej w 1986 r.). W kwietniu 1986 r. doszło nawet do bezpośredniego nalotu sił lotniczych USA na Libię. Celem bombardowań było zniszczenie fabryki broni chemicznej w mieście Rabta i wyeliminowanie M. Kadafiego ale zamiast niego śmierć poniosła jego adoptowana córka, a jego żona i trójka dzieci odniosły ciężkie obrażenia.
Dopiero zamach na dyskotekę La Belle w Berlinie Zachodnim w kwietniu 1986 r. skłonił UE do podjęcia bardziej zdecydowanych działań. W kwietniu 1986 r. UE ograniczyła liczbę przedstawicieli Libii w państwach członkowskich i członków przedstawicielstw UE w Libii, ograniczyła i monitorowała przyjazd Libijczyków, wprowadziła obowiązek specjalnych zezwoleń dla dyplomatów libijskich na opuszczenie miasta pobytu oraz dokonała przeglądu eksportu subsydiowanych produktów żywnościowych. W efekcie do domu wróciło ok. 500 Libijczyków. Dodatkowo, latem 1986 r. niektóre państwa UE własnowolnie zaczęły ograniczać import libijskiej ropy oraz wstrzymywać finansowanie i gwarancje dla handlu z Libią.
W 1989 r. Libia została oskarżona o udział w zamachu terrorystycznym na amerykański samolot Pan Am, który eksplodował nad Lockerbie w Szkocji w grudniu 1988 r. W wypadku śmierć poniosło 259 pasażerów i członków załogi oraz 11 mieszkańców miasta. Skala tego zamachu była znacznie większa niż dotychczasowa działalność Libii, a wśród ofiar znaleźli się obywatele potęg politycznych i gospodarczych (Brytyjczycy, Francuzi, Amerykanie). Państwa zachodnie zaczęły więc jednogłośnie domagać się odwetu. Sprzyjała temu sytuacja międzynarodowa, gdyż od połowy lat 1990-tych zaczęto coraz poważniej podchodzić do problemu terroryzmu traktując go jako problem prawny a nie tylko polityczny. Dodatkowo, Libia nie mogła liczyć na poparcie państw rozwijających się, ponieważ upadek ZSRR, Wojna w Zatoce i postępujący proces pokojowy na Bliskim Wschodzie przyczyniły się do izolacji Libii na arenie międzynarodowej. Sytuacja Libii pogorszyła się, gdy Francja oskarżyła 4 Libijczyków o zamach bombowy na francuski samolot linii UTA, który eksplodował nad Nigrem 9 miesięcy po tragedii z Lockerbie zabijając 171 osób.
Po zebraniu dowodów przez sąd amerykański i szkocki na udział w zamachu na Pan Am dwóch oficerów libijskiej organizacji bezpieczeństwa, oba państwa wezwały Libię do wydania im podejrzanych. Libia odmówiła ale wyraziła gotowość przyjęcia komisji państw arabskich i międzynarodowych prawników w celu przeprowadzenia śledztwa. W miarę wzrostu presji na Libię w lutym 1992 r. i wrażeniu nieuchronności nałożenia sankcji przez ONZ, Libia proponowała kolejne ustępstwa: przekazanie podejrzanych międzynarodowemu trybunałowi, neutralnemu państwu lub Lidze Arabskiej. USA i W. Brytania naciskały jednak, iż podejrzani mają trafić przed ich sądy. W marcu 1992 r. Rada Bezpieczeństwa ONZ nałożyła więc na to państwo embargo na uzbrojenie i części lotnicze, obowiązek redukcji personelu w libijskich placówkach konsularnych i dyplomatycznych oraz zakazała utrzymywania połączeń lotniczych z Libią. Libia powzięła kroki w celu spełnienia wszystkich żądań ONZ poza wydaniem podejrzanych. W kolejnych miesiącach potępiła międzynarodowy terroryzm i ogłosiła, iż zerwała z nim swoje związki, a nawet zaprosiła komitet sankcji ONZ do sprawdzenia, iż nie posiada obozów szkoleniowych dla terrorystów. Te działania zostały jednak uznane za niewystarczające i w listopadzie 1993 r. przyjęto kolejną rezolucję tym razem zakazującą eksportu do Libii urządzeń i sprzętu związanego z wydobyciem i transportem ropy oraz wzywającą do zablokowania wszystkich niezwiązanych z paliwem zagranicznych aktywów rządu Libii i zaostrzenia sankcji lotniczych.
Z powodu wielomiesięcznej debaty w ONZ nad zamrożeniem aktywów, Libia miała wystarczająco dużo czasu, aby przerzucić je do bezpiecznych lokalizacji oraz zażądać natychmiastowej zapłaty za ropę. Szacuje się, iż na kilka miesięcy przed nałożeniem sankcji Libia przerzuciła ok. 6,5 mld USD do miejsc poza zasięgiem sankcji w państwach rozwijających się. Mimo iż te aktywa znalazły się poza zasięgiem Zachodu, ich finansowa użyteczność dla Libii była niska. Ponieważ ropą handluje się w USD, a rozrachunek większości transakcji finansowych na świecie prowadzony jest w zachodnich bankach, Libia nie mogła skorzystać ze swoich „schowanych” aktywów.
Najbardziej bolesne dla Libii było embargo na międzynarodowe połączenia lotnicze. Przyjęło ono najostrzejszą formę w historii tego rodzaju sankcji, praktycznie eliminując połączenia lotnicze. Jednym sposobem dotarcia do Libii był transport drogowy lub morski. Według przejaskrawionego raportu złożonego przez Libię do ONZ, poniosła ona łączne straty na ponad 2 mld USD związane z lotnictwem oraz na ponad 2,5 mld USD dla przeciążonej sieci drogowej. Sankcje lotnicze pośrednio wzmocniły i uzupełniły embargo na uzbrojenie. Zakaz lotów utrudnił podróże doradcom wojskowym i mechanikom, których usługi były objęte embargiem na uzbrojenie. Zdaniem CIA sankcje ONZ spowolniły program budowy broni chemicznej i pocisków balistycznych. Sankcje miały też pozytywny wpływ na spadek wydatków wojskowych i ograniczenie zdolności wojskowych.
Pomimo wymienionych trudności spowodowanych przez sankcje, początkowo M. Kadafi cieszył się popularnością w społeczeństwie za zapewnienie wszystkim obywatelom mieszkań, opieki zdrowotnej i szkolnictwa, a także za przyciągnięcie tanich pracowników z zagranicy. Dopiero w połowie lat 1990-tych pojawiły się sygnały, iż reżim M. Kadafiego ma problemy związane z niezadowoleniem społeczeństwa, po części z powodu pogarszających się warunków życia. Trudności z dystrybucją i transportem powodowały wzrost kosztów, który wraz z silnym popytem na brakujące dobra wywoływał wzrost cen. Gospodarka Libii była w stagnacji, inflacja roczna sięgała 300%, nastąpiła dewaluacja libijskiego dinara, stopa bezrobocia wzrosła do 30% i spadły pensje.
Równocześnie dotychczasowa polityka Libii straciła na aktualności w związku ze zmianą realiów międzynarodowych. Większość ruchów wyzwoleńczych w Afryce doszło do władzy, OWP zaangażowała się w negocjacje pokojowe z Izraelem i państwami Zachodu, a inne arabskie ruchy wyzwoleńcze praktycznie przestały istnieć. Zachodnie ugrupowania terrorystyczne zawiesiły swoje działania lub uzyskały satysfakcjonujące ustępstwa. Grono sojuszników Libii znacznie się zatem ograniczyło. Jednocześnie, wzrosło zagrożenie dla reżimu M. Kadafiego ze strony ekstremistów islamskich. Libia podjęła więc wysiłki na rzecz normalizacji stosunków z państwami regionu i Europy. W 1993 r. rozpoczęła negocjacje z Francją nad zaspokojeniem jej roszczeń ws. zamachu na samolot linii UTA i z W. Brytanią w kwestii IRA.
W 1997 r. sankcje zaczęły się sypać, głównie z powodu sprzeciwu państw afrykańskich i organizacji regionalnych. Były one zaniepokojone raportami donoszącymi o znacznych skutkach humanitarnych i gospodarczych sankcji (znacznie przejaskrawionych) oraz bulwersowało je odrzucanie w miarę rozsądnych libijskich propozycji rozwiązania sporu. Organizacja Jedności Afrykańskiej (OJA, obecna Unia Afrykańska) w czerwcu 1998 r. ogłosiła, iż będzie łamać sankcje, jeśli porozumienie nie zostanie osiągnięte do września. Na tydzień przed terminem OJA, USA i W. Brytania wystąpiły z propozycją przeprowadzenia rozprawy według prawa szkockiego na terenie Holandii. Po gorących negocjacjach, w dniu 28 sierpnia 1998 r. Rada Bezpieczeństwa ONZ przyjęła jednomyślnie rezolucję, która zawierała obietnicę natychmiastowego zawieszenia sankcji, jak tylko dwóch oskarżonych dotrze do Holandii na rozprawę. Libia przyjęła propozycję zdając sobie sprawę z delikatności kompromisu. Oskarżeni zostali dostarczeni do Hagi w dniu 5 kwietnia 1999 r., a po trzech dniach Rada Bezpieczeństwa ONZ zawiesiła sankcje. Formalne zniesienie sankcji uzależniono od wypełnienia przez Libię zaległych rezolucji ONZ, w tym wypłacenia odszkodowań rodzinom ofiar.
W międzyczasie Francja skazała na dożywocie sześciu Libijczyków oskarżonych o zamach na UTA a Libia przekazała ponad 200 mln franków francuskich kompensaty dla rodzin ofiar. Libia zgodziła się też na współpracę ws. zastrzelenia brytyjskiej policjantki przed libijską ambasadą w 1984 r. Tak liczne ustępstwa umożliwiły Libii nawiązanie lub pogłębienie stosunków gospodarczych i dyplomatycznych z większością państw, w tym europejskich. We wrześniu 1999 r. UE zniosła sankcje na Libię pozostawiając w mocy jedynie embargo na uzbrojenie. W. Brytania uznała, iż wszystkie dwustronne kwestie uważa za zamknięte. USA przyznały, iż wsparcie Libii dla terroryzmu spadło i wynagrodziła ona swoje wcześniejsze grzechy. USA ogłosiły, iż ich celem nie jest już obalenie reżimu Libii ale współpraca z nim. Spokojny o swoją przyszłość i bezpieczeństwo, M. Kadafi poszedł na dalsze ustępstwa w kwestii terroryzmu, a w grudniu 2003 r. porzucił nawet program rozwoju BMR.
Doceniając zmianę nastawienia M. Kadafiego, w październiku 2004 r. UE zniosła całkowicie sankcje na Libię. Z kolei USA znosiły swoje sankcje etapami od lutego 2004 r. do czerwca 2006 r. w zamian za kolejne ustępstwa Libii. Uwieńczeniem współpracy USA-Libia było podpisanie w sierpniu 2005 r. „Siostrzanej Umowy Laboratoryjnej” mającej za cel przekierunkowanie programu badań nuklearnych Libii na drogi pokojowe. Najbardziej znaczące było chyba jednak zdjęcie Libii z amerykańskiej listy państw-sponsorów terroryzmu pod koniec czerwca 2006 r., co nieprzypadkowo zbiegło się w czasie z dyskusją na temat ewentualnego nałożenia sankcji na Iran. Taki krok USA wskazuje na wolę wykorzystania pojednania z Libią jako przykładu dla innych państw-sponsorów terroryzmu, w tym Iranu, iż ich ustępstwa zostaną nagrodzone, a wzajemna współpraca może być korzystna dla obu stron.
Zachodnie firmy paliwowe, włączając amerykańskie, napływają znów do Libii. Na początku lipca 2004 r. Exxon Mobil jako pierwsza amerykańska firma paliwowa podpisała kontrakt z Libią. Według ocen libijskich władz w ciągu najbliższych 10 lat Libia potrzebuje na inwestycje w sektor paliwowy 30 mld USD, aby wynagrodzić straty wywołane sankcjami. Ocenia się, iż napływ inwestycji amerykańskich i wprowadzenie nowoczesnych technologii wiertniczych (USA mają najnowocześniejsze technologie, z czego wiele ograniczonych patentami) może podwoić dzienne wydobycie ropy (z 1,5 do 3 mln baryłek). Mimo to wydobycie jeszcze długo będzie na niższym poziomie niż przed wprowadzeniem sankcji (3,3 mln baryłek w latach 1970-tych). Libia posiada 3% światowych zasobów ropy i bogate zasoby gazu ziemnego. Można więc oczekiwać, iż z odpowiednim poziomem inwestycji zagranicznych wydobycie ropy i gazu znacznie się zwiększy.
Gorzej sytuacja wygląda w przypadku innych branży. Z punktu widzenia przedsiębiorców, których transakcje handlowe i finansowe zostały przerwane lub zakłócone z powodu sankcji, środowisko po zniesieniu sankcji wydaje się wciąż ryzykowne i potrzeba wielu lat, aby te przedsiębiorstwa odzyskały zaufanie do prowadzenia działalności w ramach regulacji prawnych tego państwa. Dodatkowo, handel powraca szybciej do państwa demokratycznego niż niedemokratycznego. W związku z brakiem demokratycznych instytucji i przejrzystego systemu prawnego, reżim panujący w Libii nie jest w stanie zminimalizować ryzyka gospodarczego. W przypadku Libii za skuteczną można uznać już samą groźbę sankcji ONZ, gdyż nakłoniła ona to państwo jeszcze na początku 1992 r. do podjęcia dialogu w kwestii terroryzmu. Ówczesne propozycje M. Kadafiego nie spełniały warunków państw zachodnich ale oznaczały znaczny krok na przód ze strony Libii. Dyskusja nad wywiązaniem się Libii z żądań ONZ trwała aż 7 lat, gdyż USA i ich sojusznicy dążyli do wykorzystania zamachów na loty UTA i Pan Am do całkowitej zmiany polityki Libii. Dopiero groźba erozji sankcji skłoniła Zachód do elastyczniejszej postawy.
Prawdziwie skuteczne było jednak dopiero samo nałożenie sankcji. Od kiedy Rada Bezpieczeństwa ONZ wprowadziła sankcje w 1992 r., nie było żadnych oskarżeń o udział Libii w atakach terrorystycznych na międzynarodowe lotnictwo. Mimo iż Libia wciąż wspierała i gościła ekstremistyczne ugrupowania palestyńskie jej aktywny udział w terroryzmie znacznie spadł. Pod koniec lat 1990-tych Libia skończyła nawet częściowe wspieranie terroryzmu. Wydalony latem 1998 r. Abu Nidal był ostatnim znanym terrorystom na terenie Libii.
Sankcje odniosły także bezpośrednie korzyści w postaci wydania podejrzanych o zamach na lot Pan Am, wzięcia za to odpowiedzialności przez Libię oraz wypłaty kompensat dla ofiar lotów Pan Am i UTA. Libia zaakceptowała także odpowiedzialność za śmierć w 1984 r. policjantki przed libijską ambasadą w Londynie i wypłaciła rekompensatę rodzinie. Ponadto, Libia podpisała i ratyfikowała wszystkie konwencje antyterrorystyczne oraz przekazała państwom zachodnim liczne dane wywiadowcze dot. terroryzmu międzynarodowego.
Oprócz tego, sankcje nakłoniły Libię do normalizacji stosunków z państwami regionu i Zachodem oraz złagodzenia tonu polityki zagranicznej. Można też argumentować, iż sankcje zapobiegły eskalacji przemocy przez Libię i zniechęciły inne państwa do otwartego wspierania terroryzmu. Ponadto, sankcje doprowadziły do decyzji Libii w grudniu 2003 r. o porzuceniu i zdemontowaniu programu BMR oraz zniszczeniu większości pocisków rakietowych.
Sankcje na Libię zostały więc zakończone sukcesem. Za ten sukces odpowiedzialne są jednak głównie sankcje ONZ a nie USA. Sankcje ONZ stworzyły ramy do dyskusji między Libią a państwami członkowskimi ONZ i umożliwiły zrozumienie wzajemnych oczekiwań. Sankcje USA pogorszyły sytuację polityczną i gospodarczą Libii, jednak nie były w stanie nakłonić jej do współpracy. Wiązało się to z antagonistycznymi wzajemnymi stosunkami i wojenną retoryką USA. Dopiero po nawiązaniu bezpośredniej współpracy między obu partnerami dzięki sankcjom ONZ i porzuceniu przez USA zamiaru obalenia reżimu M. Kadafiego, amerykańskie sankcje ukazały swoją skuteczność w uzyskaniu dalszych ustępstw ze strony Libii, jak przekazanie danych wywiadowczych nt. terroryzmu i porzucenie programu BMR.
Sukces sankcji ONZ wobec Libii ukazuje, iż sankcje gospodarcze, jeśli nałożone uniwersalnie i selektywnie, mogą być skutecznym instrumentem realizacji umiarkowanych celów politycznych, jak walka z terroryzmem czy BMR. Skuteczną rolę mogą odegrać także sankcje jednostronne lub regionalne, jednakże pod warunkiem realnego określeniu celu. W każdym przypadku niezbędny jest dialog z sankcjonowanym.
Anna Tyszkiewicz