Przykłady polityki publicznej wobec regionów peryferyjnych
Rozważania teoretyczne
W naukach społecznych i ekonomicznych możemy znaleźć kilka typów definicji odnoszących się do obszarów (regionów) peryferyjnych. Pierwsza grupa definiuje peryferie, jako obszary oddalone od centrów gospodarczych i trudno dostępne pod względem komunikacyjnym. Druga grupa definicji odnosi się do kryteriów ekonomicznych. W polityce spójności UE podstawowym kryterium dla określania peryferyjności jest niski poziom rozwoju gospodarczego, przede wszystkim mierzonym PKB poniżej 75 proc. średniej w UE na jednego mieszkańca (według parytetu siły nabywczej). Inne definicje wymieniają cechy słabego rozwoju gospodarczego, m.in. specjalizację w towarach rolniczych i leśnych lub gospodarce surowcowej, oparcie produkcji na taniej i pracochłonnej sile roboczej, niski poziom rozwoju infrastruktury i zarządzania (w tym publicznego), niski poziom innowacyjności i przedsiębiorczości. Niektóre definicje odnoszą się do zależności ekonomicznej obszarów peryferyjnych od centrów gospodarczych i politycznych. Może być ona realizowana m.in. poprzez eksploatowanie zasobów regionów peryferyjnych (m.in. zasobów pracy, surowców, rynku zbytu), w tym przyciąganie do centrów najbardziej wartościowej części kapitału ludzkiego z peryferiów. Jednocześnie obszary peryferyjne zależą od transferu pomocy publicznej i środków inwestycyjnych pochodzących z regionów centralnych. Inne wymiary peryferyjności odnoszą się do odrębności kulturowej, religijnej lub politycznej mieszkańców peryferiów.
Koncepcje teoretyczne dotyczące rozwoju regionów peryferyjnych można podzielić na dwie zasadnicze grupy. Pierwsza odnosi się do rozwoju egzogenicznego, a więc bazującego na czynnikach zewnętrznych. Punktem wyjścia tej koncepcji jest przekonanie, że nie można zainicjować rozwoju peryferiów jedynie w oparciu o ich wewnętrzny potencjał, który jest niewystarczający i najczęściej głęboko uśpiony. Oznacza to więc konieczność sięgnięcia po inwestycje zewnętrzne – publiczne lub prywatne, a także transfer zewnętrznych doświadczeń i instytucji.
Druga grupa koncepcji teoretycznych odwołuje się do rozwoju endogenicznego, a więc opierającego się przede wszystkim na czynnikach wewnątrz-regionalnych. Zwolennicy tego podejścia uznają, że zainicjowanie tego typu procesów pozwala na trwały, samodzielny i długookresowy rozwój. Rozwój endogeniczny stanowi więc szansę uniknięcia przez peryferie rozwoju zależnego od centrów krajowych, a więc opartego np. na transferze inwestycji o charakterze socjalnym i politycznym (m.in. dla utrzymania legitymizacji społecznej mieszkańców peryferiów dla systemu politycznego lub określonych partii politycznych). Zmniejsza także ryzyko nadmiernego uzależnienia od inwestorów zewnętrznych, tworzących monokulturę regionalną (przykład jednego dominującego pracodawcy w regionie) i mogących łatwo przenieść swoją inwestycję do innej lokalizacji. Pozwala także na uniknięcie rozwoju gospodarki dualnej, gdzie wprowadzany jest wyraźne zróżnicowanie między instrumentami rozwoju dla obszarów centralnych i peryferyjnych lub sankcjonowany jest „podział pracy” w ramach którego peryferie (ich mieszkańcy, zasoby kapitałowe i rynek zbytu) „pracują” przede wszystkim na dobrobyt regionów centralnych.
W przypadku regionów peryferyjnych, z uwagi na słabość ich wewnętrznych cech gospodarczych i społecznych - szczególnie trudno jest zainicjować procesy akumulacji kapitału, wiedzy i innowacji, a także akumulacji kapitału społecznego i instytucjonalnego (współdziałanie miejscowych liderów społecznych, przedsiębiorców oraz instytucji związanych z rozwojem regionalnym). Ciężko jest również zmienić tradycyjne ścieżki rozwoju. Pomimo tego, uznaje się, że należy także w tym przypadku odnosić się do wewnętrznego potencjału rozwojowego tych obszarów i budować strategie rozwoju odnoszące się właśnie do pobudzania wewnętrznych procesów rozwojowych, bazujących na występujących na danym obszarze zasobów.
Jednym z najważniejszych pytań dotyczących rozwoju regionów peryferyjnych jest to, czy można rozwijać tam gospodarkę innowacyjną, opierającą się na nowoczesnych technologiach i zasobach opierających się na wiedzy. Z problemem innowacji wiąże się ważne pytanie: w jaki sposób wprowadzać zmiany, w tym te radykalne, zgodne z paradygmatem „kreatywnej destrukcji” (Schumpeter 1912) i jednocześnie odnosić się do miejscowych tradycji i uwarunkowań rozwojowych? Jak się wydaje, nawet radykalna zmiana dotychczasowej ścieżki rozwoju najczęściej bazuje na wewnętrznych zasobach określonej firmy lub regionu. Jednocześnie, w przypadku regionów peryferyjnych innowacyjna zmiana może być w moim przekonaniu wprowadzana na dwa sposoby. Po pierwsze, jako wprowadzanie nowych technologii do wcześniejszych (tradycyjnych) działań rozwojowych (np. technologie informatyczne do branży turystycznej). Jest to zmiana, którą można nazwać unowocześnieniem endogenicznych zasobów regionalnych. Po drugie, jako dywersyfikację dotychczasowych działań i stopniową zmianę profilu gospodarki regionalnej. Można nazwać ten typ strategii budowaniem nowego zasobu endogenicznego.
Przykłady polityk publicznych na obszarach peryferyjnych
Poniżej przedstawiam dwa przykłady polityki publicznej wobec obszarów peryferyjnych, które wydają się nawiązywać do paradygmatu rozwoju endogenicznego. W pierwszym przypadku, zaprezentowane doświadczenia fińskie są zgodne z zaproponowaną przeze mnie strategią budowania nowego zasobu endogenicznego. Natomiast przykład portugalski nawiązuje do trajektorii unowocześnienia endogenicznych zasobów, choć nie jest to przemyślana i skoordynowana strategia władz publicznych a jedynie spontanicznie rozwijany kierunek rozwoju.
(A) Budowanie nowoczesnej gospodarki na peryferiach – Finlandia
Finlandia w ostatnich dwudziestu latach dokonała spektakularnego awansu gospodarczego. Z kraju peryferyjnego, wyspecjalizowanego w produkcji rolniczej i leśnej stała się jedną z najbardziej nowoczesnych i konkurencyjnych w skali światowej gospodarek. W badaniu Światowego Forum Ekonomicznego Finlandia trzykrotnie w ostatnich latach zajmowała pierwsze miejsce pod względem konkurencyjności. Jest to badanie ankietowe menadżerów oceniające klimat inwestycyjny i warunki prowadzenia działalności gospodarczej (Porter i inni 2004, 2005, 2006). Jak się wydaje, istotnym elementem sukcesu fińskiego były dwa podstawowe czynniki. Po pierwsze była to odważna polityka rządu ukierunkowana na rozwój wysoko technologicznej gospodarki. Istotnym jej składnikiem była rządowa polityka regionalna nakierowana na budowanie nowoczesnej gospodarki w klasycznych peryferyjnych obszarach tego kraju. Po drugie, istotnym czynnikiem wspierającym działania rządu był skandynawski model kapitalizmu, korzystny dla stosunkowo szybkiego rozwoju innowacyjnej i nowoczesnej gospodarki.
Podstawą polityki rządu była narodowa strategia zbudowania nowoczesnej gospodarki konsekwentnie wdrażana przez kolejne rządy począwszy od końca lat 60-tych ubiegłego stulecia (Castells, Himanen 2002, 49-54). Była ona stopniowo doskonalona i rozwijana, obejmując coraz nowe obszary aktywności, dysponując coraz większymi instrumentami finansowymi oraz organizacyjnymi. Ważnym aspektem tej strategii było wyraźne przywództwo po stronie premiera i skoncentrowanie najważniejszych decyzji strategicznych z rządowej Radzie Polityki Naukowej i Technologicznej. Funkcjonuje ona od połowy lat 80-tych pod kierunkiem premiera i przy udziale najważniejszych ministrów odpowiedzialnych za działania w sferze rozwoju. W szczególności powiązano działania w zakresie polityki naukowej i oświatowej, technologicznej i badawczo-rozwojowej, wsparcia przedsiębiorczości oraz polityki regionalnej. Dzięki temu polityka rządu była w wysokim stopniu skoordynowana na najwyższym szczeblu, zwłaszcza w zakresie podejmowania strategicznych decyzji programowych, finansowych i organizacyjnych. Warto jednocześnie zauważyć, że silne przywództwo i koordynacja na szczeblu krajowym nie utrudniła decentralizacji wdrażania polityk rządu, a także stosunkowo dużego zakresu koordynacji zarządzania między rozmaitymi programami na szczeblu regionalnym.
Istotnym elementem działań rządu było przygotowanie regulacji odnoszących się do rynku telekomunikacyjnego i informatycznego. Były to najczęściej regulacje liberalizujące duże segmenty tych rynków, a jednocześnie zmierzające do unifikacji standardów jakościowych i prawnych na obszarze całej Skandynawii. Ważnym aspektem rozwoju nowoczesnej gospodarki w Finlandii był więc wspólny rynek w segmentach nowoczesnej gospodarki funkcjonujący w krajach nordyckich i zharmonizowane standardy techniczne pozwalające na ekspansję nowoczesnych przedsiębiorstw. Istotnym działaniem konstruującym podstawy dla rozwoju technologicznego były również zmiany strukturalne największych przedsiębiorstw użyteczności publicznej: poczty i firm telekomunikacyjnych. W latach 80-tych doprowadzono do silnej koncentracji kapitałowej i organizacyjnej na tym rynku oraz podjęto procesy prywatyzacji tych koncernów (jednak bez udziału kapitału zagranicznego) (Castells, Himanen 2002, 55-58).
Ważnym instrumentem polityki rządu były działania na rzecz rozwoju nauki i oświaty. Szczególnym wymiarem tej polityki (powiązanym z polityką wobec regionów peryferyjnych) było tworzenie przez państwo nowych uniwersytetów, zwłaszcza uczelni technicznych. W kraju liczącym około 5 mln mieszkańców liczba tych uczelni wzrosła do ponad 20. Istotnym elementem polityki naukowej była rozbudowa i dofinansowanie Akademii Fińskiej (Oinas 2005).
Innym kierunkiem polityki rządu był rozwój polityki innowacyjnej. Została ona skierowana na trzy priorytetowe zadania. Z jednej strony rozbudowywała i wzmacniała potencjał publicznych instytucji badawczych, z drugiej wspierała rozwój badań i rozwoju prowadzonych przez przedsiębiorstwa, z trzeciej stymulowała działania aplikacyjne między instytucjami naukowymi i badawczymi a gospodarką. W ramach tych działań wspierano rozwój zarówno instytucji centralnych, jak również regionalnych. Na poziomie centralnym bodaj najważniejszą rolę pełniły dwie agencje: (1) Tekes – inicjujący programy technologiczne łączące centra badawcze i uniwersyteckie z biznesem oraz (2) Sitra – pełniąca funkcję funduszu venture capital dla nowo powstających przedsiębiorstw korzystających z nowoczesnych technologii. Na poziomie regionalnym funkcjonowało 16 centrów wiedzy, które zajmowały się implementowaniem różnorodnych programów rządowych związanych z rozwojem nauki, badań, innowacyjnej przedsiębiorczości itp.
Działania rządu bardzo silnie wspierały rozwój innowacyjnych przedsiębiorstw. Jak się wydaje strategia rządu zmierzała w dwóch zasadniczych kierunkach. Po pierwsze stymulowała rozwój i koncentrację kapitałową i technologiczną największych fińskich korporacji, wspierając ich ekspansję zewnętrzną na rynkach globalnych. Jednym z głównych beneficjentów tej polityki była Nokia, która na rynku krajowym jest prawdziwym potentatem (około 25 proc. całego fińskiego eksportu). Dzięki wsparciu ze strony państwa rozbudowała własne instytuty badawcze (w roku 2001 miała 55 ośrodków w 15 państwach), a także nawiązała gęstą sieć współpracy z innymi instytutami badawczymi, fińskimi uniwersytetami, a później także z najlepszymi uczelniami i ośrodkami badawczymi na świecie (Castells, Himanen 2002, 36-38). Po drugie polityka państwa stymulowała innowacyjny rozwój małych i średnich przedsiębiorstw, zachęcając je do kooperacji technologicznej z największymi korporacjami (np. Nokia ma ponad 300 lokalnych firm kooperacyjnych w całej Finlandii). W ten sposób działania władz fińskich łączyły ze sobą dwa podstawowe cele. Z jednej strony wzmacniały siłę największych korporacji i klasterów wysokiej techniki konkurencyjnych na rynkach zewnętrznych. Z drugiej zaś pobudzały rozwój regionów peryferyjnych, m.in. poprzez promowanie przedsiębiorczości i włączanie peryferyjnych małych i średnich firm w sieci kooperacyjne z dużymi koncernami lub innymi firmami z klasterów umiejscowionych w regionach centralnych.
Działania rządu miały wyraźny profil polityki regionalnej, skierowanej w kierunku pobudzania obszarów peryferyjnych w środkowej i północnej części kraju. Była ona zorientowana na kształtowanie potencjału endogenicznego tych obszarów, zwłaszcza „masy krytycznej” dla samonapędzającego się rozwoju nowoczesnej gospodarki na tych obszarach. Opierały się one na ufundowaniu i następnie rozbudowie regionalnych uniwersytetów i powiązanych z nimi parkach technologicznych. Jednocześnie intensywnie wspierały rozwój innowacyjnej przedsiębiorczości, kształtowanie sieci współpracy między kooperującymi firmami, między uczelniami, firmami i instytucjami badawczymi, a także podejmowaniu współpracy przedsiębiorstw z podmiotami poza-regionalnymi (krajowymi i zagranicznymi). Służyły tym celom specjalne programy realizowane przez regionalne centra wiedzy (Harmaakorpi, Melkas 2005). W ten sposób przedsiębiorstwa i instytucje badawcze z obszarów peryferyjnych były stopniowo włączane w sieci współpracy ponadregionalnej, a gospodarka regionów korzystała z zewnętrznych rynków zbytu i otwierała się na dopływ zewnętrznych wzorców i kapitału. Warto jednak podkreślić, że proces „otwierania na zewnątrz” był zgodny z paradygmatem endogenicznego rozwoju, a więc służył budowaniu wewnętrznego potencjału regionu peryferyjnego. Ważnym aspektem działań publicznych było rozwijanie technologii informatycznych w usługach publicznych (służba zdrowia, edukacja), w tym również w pracach lokalnych urzędów samorządowych oraz w celu wzmacniania społeczeństwa obywatelskiego i organizacji pozarządowych (Castells, Himanen 2002, 115-126).
Jak wcześniej wspomniałem, ważnym aspektem sukcesu gospodarki fińskiej był skandynawski model kapitalizmu (Oinas 2005). Charakteryzował się kilkoma istotnymi cechami, korzystnie wpływających na rozwój peryferyjnych obszarów tego kraju. W ramach tego modelu istotnym elementem są bardzo duże (w porównaniu do innych krajów) wydatki na edukację i naukę, a także działalność badawczą i rozwojową. Miało to bardzo istotny udział w kształtowaniu kadr dla rozwoju nowoczesnej gospodarki. Model nordycki przewiduje również (np. w porównaniu do rozwiązań modelu liberalnego) bardzo dużą pomoc państwa dla rozwoju przedsiębiorczości. Innowacją Finów jest jednak daleko posunięta prywatyzacja przedsiębiorstw użyteczności publicznej (np. firm telekomunikacyjnych), a także duże otwarcie rynku finansowego na kapitał zewnętrzny i inwestycje zagraniczne.
Firmy prywatne korzystają więc zarówno z dopływu kapitału zewnętrznego i szeroko korzystają z finansowania poprzez giełdę (w tym giełdy zagraniczne), jak również korzystają, zwłaszcza w regionach peryferyjnych, ze wsparcia ze strony programów publicznych. Warto zauważyć, że w modelu kapitalizmu koordynacyjnego (którego odmianą jest model skandynawski) tradycyjnym zapleczem finansowania inwestycji przedsiębiorstw są banki. Należy jednak pamiętać, że na początku procesów transformacyjnych rozwój gospodarki fińskiej był ściśle powiązany właśnie z silnymi bankami krajowymi (na rynku dominowały trzy takie banki). Początek dynamicznego rozwoju Nokii, jako firmy technologicznej opierał się właśnie na tym źródle finansowania oraz na znaczącej pomocy programów rządowych. Dopiero w kolejnym etapie rozwoju tego przedsiębiorstwa, kiedy zbudowało ono solidne podstawy do ekspansji zagranicznej - skorzystano z zewnętrznego kapitału inwestycyjnego i rozpoczęto notowania koncernu na giełdach zagranicznych. Należy jednak pamiętać, że fundusze te służyły jedynie wzmocnieniu ekspansji Nokii na rynkach globalnych, ale nie budowały podstaw dla tej ekspansji.
Zmiana sposobu zasilania finansowego koncernów fińskich wydaje się być połączona z szerszym procesem transformacji kapitalizmu skandynawskiego w Finlandii. Na początku zmiany systemowej z gospodarki surowcowej do technologicznej uwidoczniała się bardzo silna sterująca rola państwa, duży udział w rynku instytucji i przedsiębiorstw publicznych, a także wsparcia finansowego ze strony dominujących banków krajowych. Na późniejszym etapie rozwoju cała gospodarka została w większym stopniu sprywatyzowana i zliberalizowana, otworzyła się na dopływ zewnętrznego kapitału, a rola państwa została ograniczona do funkcji pomocniczych i usprawniających procesy rozwojowe (Moen, Lilja, 2005). Wspomniana ewolucja kapitalizmu w Finlandii zdaje się potwierdzać tezę, że transformacja gospodarcza wymaga w początkowym okresie wyraźnego przywództwa i stosunkowo dużej obecności państwa w gospodarce. Ponadto, zbyt wczesna liberalizacja systemu, w tym jego otwarcie na ekspansję zewnętrznych podmiotów (zwłaszcza na rynku usług finansowych) może być destrukcyjna dla procesów rozwoju endogenicznego (Staniszkis 2006, 101-108).
Ważnym elementem wpływu modelu skandynawskiego na rozwój nowoczesnej gospodarki w Finlandii były mechanizmy dialogu społecznego między pracownikami a pracodawcami (zarówno na poziomie krajowym, jak również w zakładach pracy). W ujęciu mikroekonomicznym, a więc na poziomie przedsiębiorstw – dialog pracowników i pracodawców zapewnia lepszy obieg informacji, większą elastyczność zarządzania przedsiębiorstwem i łatwiejsze dostosowanie do zmieniających się uwarunkowań rynkowych. Pozwala również w bardziej racjonalny sposób wykorzystać zasoby ludzkie przedsiębiorstwa, zachęca pracowników do wprowadzanych zmian, doskonalenia zawodowego i zwiększenia wydajności pracy (Streeck 1995, 344-345). Dialog społeczny poprawia także uwarunkowania makroekonomiczne. Badania empiryczne dowodzą, że zmniejsza presję inflacyjną związaną ze wzrostem płac, a także poprawia możliwości elastycznego dostosowania gospodarki do zmieniających się uwarunkowań zewnętrznych (Pontusson 2005, 96). W przypadku fińskim instytucje dialogu społecznego ułatwiły transformację z gospodarki leśnej do wysoko technologicznej (Hämäläinen, 2004; Moen, Lilja, 2005).
Korzystne były również rozbudowane programy socjalne państwa, zmniejszające nierówności dochodowe ludności. Kształtowały one specyficzną kulturę organizacyjną przedsiębiorstw fińskich, którą cechują poziome struktury zarządzania, duży zakres swobody pracowników połączony z ich wysoką produktywnością i aktywnością (innowacyjnością) zawodową. Wspomniane reguły kapitalizmu skandynawskiego wpływały również na wysoką jakość kapitału społecznego, a więc również na budowanie sieci powiązań kooperacyjnych między poszczególnymi firmami i instytucjami służącymi budowaniu nowoczesnej gospodarki (Oinas 2005). Na rozwój gospodarki regionów peryferyjnych wpływały również skandynawskie rozwiązania dotyczące rynku pracy. Charakteryzują się one stosunkowo duża elastycznością regulacji dotyczących zatrudnienia, za to bardzo wysokimi subsydiami dochodowymi dla bezrobotnych i szkoleniami zapewniającym zmianę kwalifikacji zawodowych i ponowne zatrudnienie. Jest więc to polityka, która nie kładzie nacisku na ochronę dotychczasowych miejsc pracy, ale na przekwalifikowanie zawodowe i utrzymanie dotychczasowych dochodów osób poszukujących pracę. Taki dobór priorytetów jest zgodny z Schumpeterowskim paradygmatem „kreatywnej destrukcji”, a więc stymuluje zmiany organizacyjne i innowację przedsiębiorstw. Stwarza także korzystne wyniki dla wzrostu zatrudnienia w krajach skandynawskich (Sapir 2006), w tym zwłaszcza w regionach peryferyjnych Finlandii (Böckerman 2003).
Kapitalizm skandynawski oraz kultura społeczna tych krajów cechuje silne poczucie wspólnoty i dumy narodowej. Pozwalało to na uniknięcie bezrefleksyjnego naśladownictwa obcych wzorców instytucjonalnych, a także kształtowanie własnego, odmiennego nurtu kapitalizmu, pomimo dominującej w latach 90-tych doktryny liberalnej w naukach ekonomicznych. Jednocześnie, jak dowodzą prace ekonomistów, model ten zachowuje w warunkach integrującej Europy wysoką konkurencyjność ekonomiczną, bez potrzeby dokonywania wyboru między globalną konkurencyjnością a równością społeczną (Sapir 2006).
(B) Wykorzystanie walorów obszarów rolniczych – Portugalia
Strategia fińska kładła nacisk przede wszystkim na budowanie nowego zasobu endogenicznego w regionach peryferyjnych umożliwiającego rozwój nowoczesnej gospodarki. Alternatywną strategią dla rolniczych regionów peryferyjnych może być unowocześnianie dotychczasowego, tradycyjnego potencjału tych obszarów zamiast tworzenia podstaw dla całkiem nowej trajektorii rozwoju. Podstawowa ścieżka rozwojowa polega w tym wypadku na tym, aby lepiej wykorzystać zasoby naturalne i dotychczas rozwijane branże (rolniczą i turystyczną), a także wprowadzać nowoczesne metody zarządzania i technologie do dotychczasowych działań rozwojowych. Jest to zmiana określana przeze mnie jako unowocześnienie endogenicznych zasobów regionalnych.
Przykładem tego typu podejścia mogłaby być potencjalnie Portugalia. Jest to kraj wyraźnie podzielony na obszary centralne usytuowany wokół stolicy kraju i pozostałe regiony o specyfice peryferyjnej i gospodarce w dużym stopniu zależnej od rolnictwa oraz tradycyjnego przemysłu (odzieżowego, obuwniczego, drzewnego, metalowego). W ostatnich latach obszary peryferyjne, wyraźnie wzmocniły dotychczasową bazę wewnętrznych czynników rozwoju. W szczególności unowocześniły produkcję rolną, w dużym stopniu zorientowaną na specyficznie lokalne i regionalne produkty spożywcze. Przykładem jest rozwój przemysłu winnego w regionie Alentejo. Przedsiębiorstwa zajmujące się tą produkcją, najczęściej firmy rodzinne i lokalne, znalazły niszę rynkową, która pozwoliła im zaistnieć na rynkach zewnętrznych. Dźwignią dla ekspansji zewnętrznej była m.in. intensywna działalność marketingowa, wykorzystująca nowoczesny design i techniki informatyczne (Dinis 2006).
Inną branżą przyczyniającą się do rozwoju regionów peryferyjnych była turystyka, wykorzystująca lokalne walory przyrodnicze. Przykładem jest dynamiczny rozwój tej branży w regionie Algarve. Opierał się on na poprawie infrastruktury komunikacyjnej, a więc ułatwiającej dostępność tych obszarów dla turystów. Ponadto, rozwijał się dzięki wprowadzeniu do przedsiębiorstw zajmujących się turystyką nowoczesnych sposobów zarządzania i informatycznych technik marketingowych (Dinis 2006). Rozwój peryferyjnej gospodarki był więc związany z ekspansją na rynki zewnętrzne, poprawą infrastruktury komunikacyjnej (tj. dostępności peryferiów) i unowocześnieniem miejscowych przedsiębiorstw.
W przypadku Portugalii trudno jednak mówić o dojrzałej strategii regionalnego rozwoju regionalnego, a także o wyraźnie ukierunkowanej polityce rządu wobec peryferiów. Rozwój obszarów wiejskich w dużym stopniu jest związany z aktywnością polityki lokalnej, a nie regionalnej oraz wykorzystaniem instrumentów europejskiej polityki rozwoju obszarów wiejskich (szerzej: Halamska, Tuzimek 2005). Władze publiczne na poziomie regionalnym mają słabe kompetencje i w niewielkim stopniu kształtują własną strategię rozwoju regionalnego (Bateira, Ferreira 2002). Polityka rządu jest natomiast bardzo słabo skoordynowana, zwłaszcza w odniesieniu do polityk finansowanych ze środków UE. W niewystarczającym stopniu łączy działania europejskie z politykami finansowanymi wyłącznie ze środków krajowych. Zarządzanie programami realizującymi unijną politykę spójności jest zorientowane przede wszystkim na sprawną absorpcję środków finansowych, a nie na ich umiejętne wykorzystanie dla pobudzenia regionów peryferyjnych, zgodnie z ich specyfiką rozwojową i strategią rozwoju regionalnego. Polityka regionalna ma więc faktycznie charakter egzogeniczny, jest bowiem kształtowana przez środki finansowe i kierunki programowe kolejnych edycji europejskiej polityki spójności, polityki rozwoju obszarów wiejskich i unijnych dotacji rolnych. Jest również pasywna i słabo dostosowująca kierunki działania do uwarunkowań regionalnych. Cechuje ją silne przywiązanie do rutynowych sposobów działania (wg. zasady „jak było tak będzie”) oraz skłonność do reagowania przede wszystkim na impulsy zewnętrzne (tj. płynąca z instytucji unijnych) (Figueiredo 2004).
Rozwój niektórych regionów portugalskich trudno więc uznać, za wynik polityki regionalnej władz publicznych, świadomie skoncentrowanej na rozwoju endogenicznego potencjału obszarów rolniczych. Jak się wydaje, jest to raczej rezultat korzystnego zbiegu różnych działań, w tym m.in. programów i dotacji rolniczych pochodzących z budżetu UE, aktywności lokalnych władz publicznych, a także spontanicznych procesów rozwojowych na obszarach peryferyjnych związanych w dużym stopniu z aktywnością lokalnych przedsiębiorców.
W opinii ekspertów tego typu „spontaniczna trajektoria rozwoju” jest niewystarczającym czynnikiem dla pobudzenia rozwoju i wprowadzenia zmian w gospodarce obszarów peryferyjnych (Bateira, Ferreira 2002). Region północny i centralny w dalszym ciągu boryka się z problemami tradycyjnych przemysłów, przywiązanych do dotychczasowych metod produkcyjnych i mających poważne trudności rozwojowe, zwłaszcza ekspansji eksportowej. Nie zostały również w pełni wykorzystane atuty obszarów rolniczych, a w niektórych widoczny jest wyraźny regres ekstensywnej i tradycyjnej produkcji rolniczej i drzewnej (Figueiredo 2005). Fundusze europejskie przeznaczone dla małych i średnich przedsiębiorstw w niewielkim stopniu stymulują ich innowacyjną zmianę. W zasadzie nie sprzyjają tworzeniu sieci współdziałania między miejscowymi firmami oraz powiązań z kooperantami zewnętrznymi (Bateira, Ferreira 2002). Regiony peryferyjne Portugalii nie budują także nowego zasobu endogenicznego, który umożliwiłby jej zbudowanie „masy krytycznej” dla rozwoju nowoczesnej i konkurencyjnej w skali globalnej gospodarki. Nowoczesna gospodarka oraz główne ośrodki badawcze są skoncentrowane głównie w największych aglomeracjach, przede wszystkim w Lizbonie (Figueiredo 2005). Przyczyną trudności pobudzenia rozwoju endogenicznego pozostałych obszarów jest (1) brak odpowiednio ukierunkowanej polityki regionalnej rządu, (2) słabość regionalnych władz publicznych, (3) niski poziom kapitału społecznego, w tym skłonności do budowania sieci współpracy, (4) brak infrastruktury regionalnej, która pozwoliłaby na rozwój działalności badawczej i rozwojowej (a nie tylko poprawiałaby dostępność komunikacyjną tych obszarów), (5) nieumiejętność odpowiedniego ukierunkowania pomocy regionalnej UE i jej wykorzystania dla zainicjowania procesów rozwoju endogenicznego.
Wnioski dla rozwoju województw Polski wschodniej
Wnioski płynące z dotychczasowych rozważań mogą mięć zastosowanie dla rozwoju regionalnego w regionach peryferyjnych o specyfice województw Polski Wschodniej. Są to regiony słabiej rozwijające się gospodarczo (rozwój mierzony PKB na mieszkańca), w dużym stopniu są to obszary wiejskie, o wysokiej zależności gospodarki od rolnictwa. Cechują się niskim poziomem kapitału ludzkiego (m.in. niski poziom edukacji i nauki), ograniczonej dostępności terytorialnej (komunikacyjnej i informatycznej), niskim poziomem infrastruktury, niskim poziomem dochodów ludności i jednostek samorządu terytorialnego. Są to więc województwa spełniające kryteria definicyjne stosowane dla obszarów peryferyjnych.
W oparciu o przedstawione w ekspertyzie rozważania teoretyczne proponuję oprzeć strategię rozwoju województw Polski wschodniej na założeniach nurtu teoretycznego endogenicznego rozwoju regionalnego. W mojej opinii takie podejście jest najbardziej odpowiednie dla wspierania rozwoju województw peryferyjnych. Jednocześnie pomoc publiczna powinna wspierać działania innowacyjne, a więc odnosić się do koncepcji uczącego się regionu (learning region) (Florida 2000) oraz regionu innowacyjnego.
W oparciu o doświadczenia portugalskie i fińskie rekomenduję strategię budowania nowego potencjału endogenicznego w województwach Polski wschodniej. Jak się wydaje, gospodarka europejska na dłuższą metę nie może konkurować tanimi miejscami pracy w pracochłonnych przemysłach lub opierać rozwoju regionalnego na subsydiach rolniczych i ochronie rynku rolnego. Jednym z wielu przykładów w tym względzie są trudności przemysłów tekstylnych, odzieżowych i obuwniczych w centralnym i północnym regionie Portugalii. Tylko częściowym rozwiązaniem wydaje się również specjalizacja produkcji niszowej, w kierunku towarów luksusowych lub regionalnych (przykład regionów Trzeciej Italii oraz specjalistycznej produkcji rolnej w regionie Alentejo). Strategia publiczna nie może więc zatrzymać się jedynie na unowocześnianiu dotychczasowego potencjału endogenicznego i powinna raczej dążyć do dywersyfikacji specjalizacji regionalnej, w tym zwłaszcza w kierunku konsekwentnego budowania nowego potencjału endogenicznego w odniesieniu do gospodarki innowacyjnej i technologicznej. Przykład fiński wskazuje na to, że jest to proces długoletni - transformacja fińskiej gospodarki rozpoczęła się w latach 60-70-tych. Jednocześnie przykład tego kraju dowodzi tego, że radykalna zmiana profilu gospodarczego obszarów peryferyjnych może zakończyć się sukcesem. Potrzebna jest jednak długofalowa i odpowiednio wyprofilowana polityka władz publicznych, w dużej mierze rządu krajowego.
Zgodnie z założeniami koncepcji Regionalnych Systemów Innowacyjnych (Bruijn, Lagendijk 2005) rozwój regionów peryferyjnych powinien opierać się na zasobach wewnętrznych i endogenicznej strategii rozwoju, nie wykluczając umiejętnego wykorzystania zewnętrznych doświadczeń i kapitałów, a także dążąc do otwarcia danego regionu na zewnętrzne rynki zbytu i kooperantów. Jednocześnie szczegółowy zakres działań polityki publicznej powinien być podejmowany na poziomie regionalnym zgodnie z regionalną strategią rozwoju.
Doświadczenia wielu krajów wyraźnie wskazują na to, że dla pobudzenia rozwoju regionów peryferyjnych niezmiernie istotne jest powiązane polityki publicznej władz krajowych i działań władz regionalnych. Wyzwaniem dla polityki regionalnej jest więc umiejętność powiązania sterującej roli rządu centralnego z programowaniem i implementowaniem tej polityki przez samorządy regionalne (lub inne regionalne instytucje administracyjne).
Rozliczne badania wskazują na to, że w Unii Europejskiej bardzo dobrze widoczny jest podział na peryferie w krajach północnych oraz w krajach południowych (North, Smallbone 2006; Clark i inni 2004; Labrianidis, Kalogeressis 2006). Uogólniając można stwierdzić, że na północy kontynentu regiony peryferyjne są przykładem udanych polityk publicznych i pobudzenia rozwoju innowacyjnej przedsiębiorczości. Wyrazem rozwoju tych obszarów jest m.in. znacznie większa aktywność eksportowa miejscowych firm, a także większa skłonność przedsiębiorców do nawiązywania powiązań kooperacyjnych z partnerami zewnętrznymi (Copus, Skuras 2006). Natomiast peryferie w krajach południowych zjednoczonej Europy mają poważne trudności uruchomienia procesów rozwojowych, zwłaszcza w kierunku bardziej nowoczesnej i innowacyjnej technologicznie gospodarki. Warto zauważyć, że ww. badania umieściły Polskę w gronie krajów mających poważne kłopoty w rozwoju regionów peryferyjnych.
Jak się wydaje, dla sukcesu regionów peryferyjnych istotne znaczenie mają następujące cechy polityk publicznych:
• Po pierwsze, ogromną wagę ma wyraźnie ukierunkowana i długofalowa polityka rządu krajowego wobec regionów peryferyjnych. Brak tego typu wsparcia publicznego osłabia ewentualne działania ze strony władz regionalnych lub prowadzi do kształtowania „spontanicznych” procesów rozwojowych na obszarach peryferyjnych. Takie procesy nie zawsze uzyskują odpowiednią „masę krytyczną” dla uruchomienia samoczynnego rozwoju endogenicznego.
• Po drugie, dla uruchomienia procesów rozwoju regionalnego potrzebna jest odpowiednia koordynacja polityk publicznych, zarówno na poziomie centralnym (w zakresie koordynacji programów sektorowych i regionalnych rządu), jak również regionalnym (w zakresie koordynowania programowania i implementowania poszczególnych instrumentów pomocowych).
• Po trzecie, polityka regionalna powinna być odpowiednio zdecentralizowana. Doświadczenia wielu krajów, zwłaszcza usytuowanych na południu kontynentu - wskazują na to, że wobec regionów peryferyjnych formułowano wiele rozmaitych programów krajowych i europejskich. Jednak podstawowym mankamentem była ich słaba koordynacja na poziomie regionalnym, niedostateczne dopasowanie do potrzeb regionalnych i brak odpowiednich mechanizmów ich zdecentralizowanego wdrażania.
• Po czwarte, istotnym uwarunkowaniem dla polityk publicznych wobec regionów peryferyjnych jest narodowy model kapitalizmu. Jak się wydaje z rozwojem regionalnym dobrze współgrają rozwiązania modelu skandynawskiego i koordynacyjnego. Znacznie słabiej natomiast instytucje kapitalizmu anglosaskiego i śródziemnomorskiego.
Polityka rządu powinna określać jedynie ogólne ramy programowe i stwarzać możliwości szerokiego wyboru indywidualnej ścieżki rozwoju dla poszczególnych województw. Podstawowym zadaniem rządu jest stworzenie platformy programowej dla wszystkich zainteresowanych województw, instrumentów wsparcia finansowego, a także instytucji koordynacji działań między województwami, między samorządem regionalnym i samorządami lokalnymi oraz między regionami a rządem. Samorządy województw powinny mieć natomiast duży zakres swobody w programowaniu wsparcia rządowego, a także ich późniejszej implementacji. Powinny mieć także możliwości realizowania własnych programów inwestycyjnych. Ogromnie istotne jest także odpowiednie uzgodnienie polityki regionalnej rządu z innymi politykami rządowymi, zwłaszcza w zakresie rozwoju innowacyjności, nauki i oświaty, rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw oraz polityki rozwoju obszarów wiejskich. Rząd powinien także prowadzić monitoring i ocenę jakości wykorzystania środków budżetu państwa przez samorządy województw.
Tomasz Grzegorz Grosse
Literatura
Bateira J., Ferreira L. V. (2002): Questioning EU Cohesion Policy in Portugal, European Urban and Regional Studies, vol. 9, no. 4, 297-314.
Böckerman P. (2003): Unravelling the Mystery of Regional Unemployment in Finland, Regional Studies, vol. 37, no. 4, 331-340.
Bruijn P., Lagendijk A. (2005): Regional Innovation Systems in the Lisbon Strategy, European Planning Studies, vol. 13, no. 8, 1153-1172.
Castells M., Himanen P. (2002): The Information Society and the Welfare State, The Finish Model, Oxford – New York: Oxford University Press.
Clark G. L., Palaskas T., Tracey P., Tsampra M. (2004): Globalization and Competitive Strategy in Europe’s Vulnerable Regions: Firm, Industry and Country Effects in Labour-intensive industries, Regional Studies, vol. 38, no. 9, 1085-1100.
Copus A., Skuras D. (2006): Business networks and innovation in selected lagging areas of the European Union: A spatial perspective. European Planning Studies, vol. 14, no. 1, 79-93.
Dinis A. (2006): Marketing and innovation: Useful tools for competitiveness in rural and peripheral areas, European Planning Studies, vol. 14, no. 1, 9-22.
Figueiredo A. M. (2004): The learning by evaluating process of regional policy in Portugal: a special case of strong municipalities and weak planning regions, referat przedstawiony na konferencji RSA: Europe at the margins: EU regional policy, peripherality & rurality, Angers, 15-16 April.
Figueiredo A. M. (2005): Path-dependency and enabling knowledge-based regional development strategies – the case of Portugal, referat przedstawiony na konferencji RSA: Regional Growth Agendas, Aalborg 28-31 May.
Florida R. (2000): The Learning Region, w: Z.J. Acs (red.) - Regional Innovation, Knowledge and Global Change, Pinter: London.
Grosse T. G. (2004): Polityka regionalna Unii Europejskiej – przykład Grecji, Włoch, Irlandii i Polski, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa.
Halamska M. K., Tuzimek B. (2005): Rozwój wiejski w Portugalii w latach 1986-2000: szansa czy przestroga dla Polski? Instytut Rozwoju Wsi i Rolnictwa PAN, Warszawa.
Harmaakorpi V., Melkas H. (2005): Knowledge management in regional innovation networks: The case of Lahti, Finland, European Planning Studies, vol. 13, no. 5, 641-659.
Hämäläinen T. (2004): Towards a theory of social innovation and structural change, w: G. Schienstock (red.): Embracing the Knowledge Economy. The Dynamic Transformation of the Finnish Innovation System, 28-44, Cheltenham: Edward Elgar.
Labrianidis L., Kalogeressis T. (2006): The Digital Divide in Europe’s Rural Enterprises, European Planning Studies, vol. 14, no. 1, 23-39.
Moen E., Lilja K. (2005): Change in coordinated market economies: The case of Nokia and Finland, w: G. Morgan, R. Whitley, E. Moen (red.): Changing Capitalism? 352-379, Oxford: Oxford University Press.
North D., Smallbone D. (2006): Developing entrepreneurship and enterprise in Europe’s peripheral rural areas: Some issues fading Policy-makers, European Planning Studies, vol. 14, no. 1, 41-60.
Oinas P. (2005): Finland: A success Story? European Planning Studies, vol. 13, no. 8, 1227-1244.
Porter M. E., Schwab K., Sala-I-Martin X., Lopez-Carlos A. (red.) - The Global Competitiveness Report 2004-2005, World Economic Forum Reports, Palgrave Macmillan: Houndmills – New York 2004.
Porter M. E., Schwab K., Lopez-Carlos A. (red.) - The Global Competitiveness Report 2005-2006, World Economic Forum Reports, Palgrave Macmillan: Houndmills – New York 2005.
Porter M. E., Schwab K., Sala-I-Martin X., Lopez-Carlos A. (red.) - The Global Competitiveness Report 2006-2007, World Economic Forum Reports, Palgrave Macmillan: Houndmills – New York 2006.
Pontusson J. (2005): Inequality and Prosperity. Social Europe vs. Liberal America, Ithaca, NY: Cornell University Press.
Sapir A. (2006): Globalization and the Reform of European Social Models, Journal of Common Market Studies, vol. 44, no. 2, s. 369-90.
Schumpeter J. A. (1912): Die Theorie der Wirtschaftlichen Entwicklung, Leipzig: Duncker & Humblot.
Staniszkis J. (2006): O władzy i bezsilności, Kraków: Wydawnictwo Literackie.
Streeck W. (1995): Works Councils in Western Europe: From Consultation to Participation, w: J. Rogers and W. Streeck, (red.), Works Councils: Consultation, Representation, and Cooperation in Industrial Relations. Chicago: University of Chicago Press, NBER Comparative Labor Market Series.