Powrót  Drukuj

Wojciech Gagatek

Status prawny transnarodowych federacji partii politycznych w Unii Europejskiej

Zazwyczaj uważa się, że partie narodowe bardzo niechętnie podchodzą do szczegółowego regulowania sposobu ich finansowania, a nawet że często kwestia ta zostaje podjęta dopiero po odkryciu ewentualnych nadużyć. W przypadku transnarodowych europejskich federacji partii politycznych (europartii) jest jednak zupełnie odwrotne. Po kilkunastu latach starań i nacisków okazało się bowiem, iż jedyną możliwością prawnego usankcjonowania ich istnienia jest uchwalenie przepisów dotyczących ich finansowania, jako że nie jest możliwe, z powodu oporu państw członkowskich, uchwalenie statutu europejskich partii politycznych, który by regulował to zagadnienie w pełniejszy sposób. Punkt wyjściowy motywacji polityków do uregulowania finansowania partii politycznych jest zatem odmienny w państwach narodowych i w Unii Europejskiej. Rozporządzenia (WE) nr 2004/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. w sprawie przepisów regulujących partie polityczne na poziomie europejskim oraz zasad dotyczących ich finansowania (Dz.U. WE z dnia 15 listopada 2003 r., L 297) jest dla wielu polityków tych partii tylko punktem wyjścia, a docelowo myślą oni właśnie o osobnym rozporządzeniu (statucie europejskich partii politycznych) całościowo regulującym omawianą kwestię, podobnie jak to ma miejsce w wielu państwach członkowskich. Krótko mowiąc, im więcej przepisów, tym dla europartii lepiej. Natomiast wszelkie spory czy to w Parlamencie Europejskim, czy w Radzie, związane z sensem regulacji prawnej funkcjonowania europartii, a nawet z konkretnymi, szczegółowymi rozwiązaniami, odzwierciedlają szersze spory o przyszłość Europy.

W niniejszym artykule, podzielonym na cztery zasadnicze części, dokonam analizy statusu prawnego transnarodowych federacji partii politycznych w Unii Europejskiej (europartii). W pierwszej części rozważam koncepcyjnie problem statusu prawnego europartii, zaś w drugiej prezentuję krotką historię prac legislacyjnych zmierzajacych do ich prawnej instytucjonalizacji (1996-2003). W trzeciej, zasadniczej części przedstawiam status prawny europartii wedle cytowanego już rozporządzenia nr 2004/2003 (dalej rozporządzenie). Wreszcie, w czwartej części prezentuję konsekwencje wejścia w życie rozporzadzenia, jego stosowanie, oraz szczegółowo analizuję przypadek największej europartii, tj. Europejskiej Partii Ludowej. Analiza prawa wewnętrznego europartii jest bowiem szczególnie istotna dla wyjaśnienia ich statusu prawnego. Już samo stwierdzenie, iż europartie konstytuują siebie jako "międzynarodowe stowarzyszenia non-profit" wedle prawa belgijskiego mówi bardzo wiele i pokazuje, że być może spodziewać się można istotnych różnic w statusie prawnym europartii oraz partii narodowych. Ale czy da się również uchwycić punkty zbieżne w tej kwestii? Wydaje się, iż tak przedstawiony zakres niniejszego opracowania pozwoli na pełne przedstawienie statusu prawnego partii politycznych w UE.

Dla porządku ustalić należy iż na poziomie wspólnotowym funkcjonują dwa typy organizacji partii politycznych: transnarodowe federacje partii politycznych (tzw. europartie), którym poświęcony jest niniejszy artykuł, oraz frakcje (grupy) polityczne w Parlamencie Europejskim. Nie są to zatem organizacje tożsame, choć blisko ze sobą współpracujące w ramach określonej rodziny politycznej (na przykład socjalistów albo zielonych). Warto więc tą różnicę definicyjną zasygnalizować, bowiem bardzo często myli się albo utożsamia ze sobą obydwa wspomniane typy organizacji. W rozporządzeniu 2003/2004 używa się zaś pojęcia "partii politycznej na poziomie europejskim", choć jego rozumienie, o czym będzie jeszcze mowa, wykracza poza pojęcie transnarodowych federacji partii politycznych.

Literatura w kwestiach omawianym w niniejszej pracy nie jest bogata. Dobrze wydają się być przedstawione kolejne etapy instytucjonalizacji partii politycznych na poziomie wspólnotowym, jak również przepisy dotyczące wyborów do Parlamentu Europejskiego. Niewiele miejsca poświęcono jednakże wewnętrznej organizacji europartii. Jedynymi pracami polskich autorów w przedmiocie instytucjonalizacji europartii są artykuły Kosowskiej-Gąstoł oraz Kalety i Karasia, zaś z prac zagranicznych wymienić można opracowania Biebera, Dorget, Buhra, Arnima czy Fusacchi. Wymienione prace prezentują status prawny partii politycznych z różnych punktów widzenia, jednakże żadna z nich nie omawia tego problemu poprzez analizę motywacji, które wpłynęły na ustawodawcę w formułowaniu konkretnych rozwiązań prawnych.

Dlatego też problem który najbardziej interesuje autora i który niniejszy artykuł spróbuje naświetlić jest następujący: jeśli rzeczywiście mamy do czynienia z procesem prawnej instytucjonalizacji partii politycznych na poziomie wspólnotowym, to co wpłynęło na projektodawców i pomysłodawców konkretnych propozycji w ich formułowaniu? Wydaje się, iż w poszukiwaniu odpowiedzi na to pytanie warto wykorzystać dwa wzajemnie uzupełniające się ujęcia teoretyczne.

Pierwszym z nich jest znana z nauki prawa konstytucyjnego idea "zapożyczeń konstytucyjnych" (ang. constitutional borrowing). Koncepcja ta jest bardzo prosta i logiczna, a stała się szczególnie popularna w latach dziewięćdziesiątych w Europie Środkowo-Wschodniej, kiedy to próbowano zastanawiać się nad stworzeniem porządku konstytucyjnego po zmianach zapoczątkowanych w 1989 r. Zakłada ona, że kiedy demokratyczny system konstytucyjny jest tworzony niejako "od nowa", to w ogólnym ujęciu najbardziej prawodpodobne będzie nie tyle tworzenie własnych, oryginalnych rozwiązań prawnych, co ich zapożyczanie z zachodnich, ustabilizowanych systemów konstytucyjnych. Przykład ten doprowadził mnie do rozważań czy w przypadku instytucjonalizacji partii politycznych w Unii Europejskiej mamy do czynienia z podobnymi procesami zapożyczania krajowych rozwiązań i przenoszenia ich na poziom europejski.

Oczywiście można by zapewnie zakwestionować takie ujęcie twierdząc, iż system instytucjonalny UE jest w wielu kwestiach odmienny od systemów prawnych państw narodowych. Rozwiązaniem jest jednak przywołanie drugiej koncepcji, również bardzo popularnej w latach dziewięćdziesiątych, a dotyczącej już bezpośrednio procesu integracji europejskiej. Jednym z elementów szerszego modelu, który można przedstawić jako "liberalne podejście międzyrządowe" (ang. liberal intergovernmentalism) autorstwa Andrew Moravscika było wskazanie, iż państwa członkowskie podczas konferencji międzyrządowych przedstawiają propozycje, które wywodzą się bezpośrednio z ich tradycji - narodowej, politycznej, prawnej czy ekonomicznej. Potwierdzili to również inni autorzy. Innymi słowy doświadczenia narodowe wpływają na formułowanie przez nich konkretnych propozycji odnośnie Unii Europejskiej. Zakładam zatem, że czy to w kontekście rządów państw członkowskich, czy też indywidualnych polityków (na przykład posłów do Parlamentu Europejskiego), ich propozycje dotyczące uregulowania statusu prawnego transnarodowych partii politycznych będą zapożyczane z narodowych doświadczeń odnośnie regulowania statusu prawnego partii politycznych.

Głowna hipoteza niniejszej pracy jest zatem następująca:

Rozporządzenie jest aktem który, w porównaniu z ustawami krajowymi regulującymi funkcjonowanie partii politycznych, wprowadza zasadniczo podobne procedury finansowania europartii, pomimo ich różnej pozycji w systemach krajowych i w systemie instytucjonalnym UE. Jeśli okaże się to prawdą (niezależnie od tego z jakich wzorów krajowych zapożyczono konkretne rozwiązania prawne) to w takim wypadku zostanie ukazana bardzo ważna tendencja, która - w ramach studiów pojawiających się już od połowy lat dziewięćdziesiątych - będzie kolejnym dowodem na to, iż Unia Europejska jest "normalnym" system politycznym (ang. normal political system).

I. Konceptualizacja pojęcia status prawny partii politycznych w Unii Europejskiej

Status prawny partii politycznych jest terminem z pozoru łatwym do zdefiniowania, ponieważ w państwie demokratycznym mamy do czynienia z regułami prawnymi wyznaczającymi funkcjonowanie partii, a zatem teoretycznie łatwo przenieść pojęcia statusu prawnego czy też instytucjonalizacji partii politycznych do analizy sytuacji na poziomie europejskim. W tym zadaniu można jednak natrafić na co najmniej trzy grupy trudności. Po pierwsze, doświadczenia legislacyjne państw Unii w zakresie regulowania funkcjonowania partii politycznych są różne, dlatego w przypadku omawiania statusu prawnego europartii konieczne jest szerokie zastosowanie komparatystki prawniczej. Po drugie, tak jak to zostało wspomniane powyżej, organizacja, a przede wszystkim rola i funkcje partii politycznych w Unii Europejskiej są odmienne, zatem należy rozważyć, czy i pojęcie statusu prawnego nie ulegnie pewnej rekonstrukcji. Po trzecie, w odróżnieniu od systemów krajowych, w przypadku europartii nie pojawiło się jeszcze orzecznictwo sądowe, które ułatwiałoby interpretację norm prawnych.

Rozważania wypadałoby zacząć od jednej z kwestii podstawowych: po co w ogóle regulować funkcjonowanie partii politycznych?

Sens i potrzeba prawnej regulacji działalności partii politycznych w państwie narodowym

Państwo demokratyczne, opierając się na wolności tworzenia i działania partii politycznych, reguluje prawnie ich funkcjonowanie. Nie jest jednak zaskoczeniem stwierdzenie, iż motywy i konkretne rozwiązania prawne mogą się różnić. Dla przykładu, choć konstytucja w większości państw demokratycznych zawiera przepisy odnoszące się do partii politycznych, to już nie we wszystkich z nich istnieją osobne ustawy dotyczące partii politycznych tylko i wyłącznie. W niektórych krajach partie funkcjonują bowiem na podstawie przepisów wspólnych dla wszystkich osób prawnych o charakterze zrzeszeniowym (jak na przykład stowarzyszenia), natomiast osobno regulowany jest ich reżim finansowy. Gdzieniegdzie partie nie posiadają osobowości prawnej (np. w Grecji). W Niemczech i w Finlandii elementem definicyjnym partii politycznej jest konieczność udziału w wyborach, choć takiego rozwiązania nie znajdziemy na przykład w polskim systemie prawnym. Oceniając zaś syntetycznie, także i stopień szczegółowości regulacji prawnej (na przykład w zakresie organizacji wewnętrznej partii) jest często różny. Mamy tutaj zatem do czynienia z bardzo bogatym zakresem rozwiązań prawnych.

Dlaczego jednak państwa decydują się na szczegółową często regulację funkcjonowania partii politycznych? Można by przecież powiedzieć, iż skoro zapewnia się wolność tworzenia partii, to powinno się również pozwolić na swobodne kształtowanie metod pracy partii, ich programu i statutu. W doktrynie owa debata ujmowana jest jako spór pomiędzy liberalnym i etatystycznym (tradycyjnym) modelem regulacji funkcjonowania partii politycznych. Posługując się przykładem polskim, można zauważyć iż model liberalny znalazł odzwierciedlenie w ustawie o partiach politycznych z 1990 r., gdzie formalne wymogi stawiane przed partiami (np. w zakresie ramowego regulowania ich struktury wewnętrznej czy też przyznawania osobowości prawnej) były minimalne. Natomiast obecnie obowiązująca ustawa z 1997 r. przyjmuje - jak się wydaje - ujęcie etatystyczne, ponieważ przed partiami stawiane są ściślejsze i bardziej szczegółowe wymogi dotyczące ich działalności oraz nadzoru nad nimi.

Bez wdawania się w szczegółowe rozważania porównawcze zauważyć należy, iż wspólnym elementem większości porządków prawnych jest przyznanie partii, jako organizacji dobrowolnej, kluczowej roli w systemie polityczno-konstytucyjnym. Z tym wiąże się poszanowanie priorytetowej zasady wolności tworzenia i działalności partii politycznych, które mogą być ograniczone tylko przez przepisy konstytucyjne, a nie ustawowe. Jednocześnie przy uwzględnieniu interesu obywateli skoro przepisy prawne traktują partie polityczną jako jedną z form ich zrzeszania się, trzeba wziąć pod uwagę potrzebę ich ochrony, na przykład poprzez ustanowienie wymogu demokratycznego funkcjonowania partii. Opiera się to na założeniu, iż partie polityczne, jako podstawowe instytucje życia politycznego, muszą również uwzględniać nakazy demokratyczne w swojej organizacji wewnętrznej, celach oraz programie. Sens prawny regulacji działania partii politycznych polega zatem na przyznaniu im kluczowej roli konstytucyjnej, stworzeniu im mechanizmów działania oraz w większości przypadków przyznaniu środków finansowych na tą działalność, choć jednocześnie regulacja prawna ma za zadanie zapobiec powstaniu partii, których cel, program polityczny albo wewnętrzne metody pracy są niezgodne z zasadami demokratycznymi lub nie zapewniają członkom partii politycznych wpływu na ich działanie.

Sens i potrzeba prawnej regulacji działalności europartii

W literaturze przedmiotu do przedstawienia procesu, który zmierza do prawnej regulacji funkcjonowania europartii, używa się dwóch pojęć: instytucjonalizacji i konstytucjonalizacji. Instytucjonalizacja partii politycznych jest pojęciem starszym, ustabilizowanym w nauce prawa konstytucyjnego, a oznaczającym uregulowanie problematyki funkcjonowania partii politycznych w prawie publicznym. Tego pojęcia używa w analizie europartii Kosowska-Gąstoł. Pojęcie konstytucjonalizacji partii politycznych, zaproponowanie przez Shawa do analizy partii politycznych na poziomie wspólnotowym podkreśla, po pierwsze, konstytucyjny charakter systemu instytucjonalnego i samych Traktatów jako de facto konstytucji, a ponadto sugeruje, iż proces konstytucjonalizacji partii politycznych jest powiązany z szerzej ujętymi reformami instytucjonalnymi w Unii.

Wydaje się, iż przyczyny, które ostatecznie doprowadziły do instytucjonalizacji europartii można podzielić na dwie grupy: polityczne i prawne.
Pomimo iż pierwsze europartie powstały już w latach siedemdziesiątych, ich status prawny pozostawał zupełnie nieuregulowany aż do początku lat dziewięćdziesiątych. W tym okresie europartie nasiliły działania lobbingowe, posługując się zarówno argumentacją polityczną, jak i prawną przemawiającą za uregulowaniem ich statusu. Z politycznego punktu widzenia, lata dziewięćdziesiąte to w Unii Europejskiej okres debaty nad deficytem demokratycznym oraz końcem ery tzw. przyzwolenia społecznego (ang. permissive consensus) na rozwój integracji europejskiej. Najbardziej jaskrawymi tego przykładami były problemy z uzyskaniem poparcia dla ratyfikacji Traktatu z Maastricht przez niektóre społeczeństwa, zwłaszcza duńskie i francuskie. Podnoszono zatem, że procesowi politycznej integracji powinno także, jako remedium na brak zainteresowania społeczeństw, towarzyszyć refleksja nad rozwojem alternatywnych form reprezentacji politycznej, w której większa rola powinna zostać przyznana podmiotom niepaństwowym (ang. non-state actors). Dlatego na przykład znacząco zwiększono rolę i znaczenie regionów w Unii, ustanawiając polityczny organ służący ich reprezentacji (Komitet Regionów). Europartiom i ich zwolennikom, zainspirowanych brzmieniem art. 21 niemieckiej konstytucji, udało się natomiast przeforsować wprowadzenie do Traktatu z Maastricht art. 138 a w następującej formie:

Partie polityczne na poziomie europejskim są ważnym czynnikiem integracji w ramach Unii. Przyczyniają się one do kształtowania świadomości europejskiej i wyrażania woli politycznej obywateli Unii.

Troska europartii o zapewnienie poprzez swoje działania węzła transmisyjnego pomiędzy obywatelami Unii a instytucjami europejskimi stanowiła zatem najbardziej nośne argumenty polityczne. Przykładem ich ujęcia było tzw. sprawozdanie Tsatsosa, tj. sprawozdanie PE z 30 października 1996 r. o statusie konstytucyjnym europejskich partii politycznych, do którego przyjdzie jeszcze szczegółowo wrócić w dalszej części niniejszego artykułu.

Argumenty prawne dotyczyły z kolei dwóch grup tematycznych. Po pierwsze, Europejski Trybunał Sprawiedliwości w orzeczeniu z 23 kwietnia 1986 r. w sprawie "frakcja Zielonych w Parlamencie Europejskim przeciwko Parlamentowi Europejskiemu" orzekł, iż Parlament, który za pośrednictwem swoich frakcji politycznych finansował kampanie wyborcze w państwach członkowskich, wykraczał w ten sposób poza swoje uprawnienia. Dotyczyło to również pośrednio współfinansowania kampanii prowadzonych pod egidą europartii. Dopiero jednak w sprawozdaniu specjalnym z 2001 r., Europejski Trybunał Obrachunkowy stwierdził wprost, iż finansowanie pozaparlamentarnych partii politycznych z budżetu Parlamentu Europejskiego jest niedopuszczalne. Parlament Europejski podjął zatem zwiększone wysiłki w celu kompleksowej regulacji finansowania europartii, także poprzez stworzenie w tym celu nowej pozycji budżetowej (B3-500).

Po drugie, nawiązując do przedstawionych powyżej dylematów związanych z regulacja prawną statusu partii narodowych, również i europartie podnosiły, iż brak takich podstawowych przymiotów prawnych jak posiadanie osobowości prawnej uniemożliwia im rozwinięcie organizacji swojej pracy. Skoro zatem rozpoczęto prace przygotowawcze do stworzenia systemu finansowania europartii, należało również zadbać o właściwe ich umocowanie jako uczestników obrotu prawnego. Ponadto brak definicji prawnej partii politycznej na poziomie wspólnotowym mógł doprowadzić iż jakakolwiek organizacja mogłaby się nazwać europartią, w konsekwencji, do kompletnego pomieszania pojęć. Pozostawienie luki prawnej w przedmiocie określenia zasad demokratycznych jako naczelnych zasad rządzących ich organizacją i programem, mogło z kolei doprowadzić do utworzenia europartii skrajnie niechętnych owym zasadom. Krótko mówiąc, argumentowano iż pustka prawna w przedmiocie regulacji funkcjonowania europartii nie jest korzystna dla nikogo.

Można zatem podsumować, iż w obecnym stanie prawnym, w Unii Europejskiej, w porównaniu do systemów prawnych państw członkowskich, występuje bardzo podobna, jeśli nie identyczna podstawa wyjściowa w badaniu statusu prawnego partii politycznych. Zatem, Traktat ustanawiający Wspólnoty Europejskie, tak jak konstytucje państw członkowskich , rozpoznaje prawnie znaczenie europartii, zaś akt prawa wtórnego, w Unii rozporządzenie, a w państwach członkowskich ustawa, reguluje mniej lub bardziej kompleksowo problem powstania, rejestracji, finansowania oraz nadzoru nad partiami politycznymi. Dlatego też dopiero szczegółowa analiza wspomnianych źródeł prawa może nam odpowiedzieć na pytanie, do jakiego stopnia model europejski i model narodowy są zbieżne, oraz czy przyjęcie perspektywy badawczej zakładającej porównywanie modelu europejskiego i narodowego jest zasadne.

II. Inicjatywy uregulowania statusu prawnego europejskich partii politycznych

Zasadnicze prace legislacyjne w tej kwestii toczyły się w latach 1996-2003. Bardziej zasadne od chronologicznego ich prezentowania wydaje się warto się skupienie na płaszczyznach, na których toczył się spór o ostateczny kształt regulacji prawnej europartii, wyznaczony przez przełomowe sprawozdanie Parlamentu Europejskiego z 1996 r. (tzw. sprawozdanie Tsatsosa). Wydaje się iż należy w pierwszym rzędzie zwrócić uwagę na dwie z nich. Pierwsza dotyczyła podstawy prawnej do wydania statutu europartii, to znaczy przede wszystkim tego, czy art. 191 TWE (d. 138a) mógł być w tym celu bezpośrednio powołany. Druga odnosiła się do elementów definicyjnych, w tym przesłanek przyznania oraz utraty statusu europartii, warunków oraz sposobu ich finansowania oraz organizacji. Adwokatami instytucjonalizacji europartii był przede wszystkim Parlament Europejski oraz Komisja, zaś największymi sceptykami rządy niektórych państw członkowskich, w tym przede wszystkim Francji i Wielkiej Brytanii.

Podstawa prawna do uchwalenia przepisów regulujących funkcjonowanie europartii

Dyskusja na temat wyboru podstawy prawnej toczyła się w zasadzie w związku i w oparciu o wykładnie cytowanego już art. 191 TWE. W omawianym kontekście zarysowały się w literaturze dwa odmienne stanowiska. Pierwsze z nich uznawało, iż dyspozycja tego przepisu jest pozbawiona jakichkolwiek odniesień, które by wskazywały na możliwość wydania aktów prawa wtórnego w przedmiocie regulacji partii politycznych na poziomie europejskim (fr. disposition non-normative). Art. 191 TWE jest tylko i wyłącznie deklaracją programową, ideologiczną, ale nie niesie ze sobą żadnych skutków prawnych. Owe podejście oparło się zatem na całkowicie literalnej wykładni traktatów, wskazując, iż w omawianym przepisie nie jest zawarty charakterystyczny zwrot typu "Rada uchwala…".

Drugie ze stanowisk, odmienne powołując się na orzecznictwo Europejskiejgo Trybunału Sprawiedliwości (ETS) przyjmowało, iż fakt, że w omawianym przepisie nie zawarto bezpośredniej podstawy prawnej do uregulowania praw i obowiązków europartii, nie znaczy że takie działanie jest niemożliwie. ETS wielokrotnie wskazywał, że w pewnych okolicznościach konieczne jest odwołanie się łącznie do kilku norm prawnych jako podstawy prawnej do wydania aktów prawnych. W tym kontekście Bieber przekonująco uzasadnił możliwość wydania przepisów regulujących status prawny partii europejskich (odwołując się do poprzedniej numeracji traktatowej) na podstawie albo art. 308 TWE (d. art. 235 TWE) albo art. 95 TWE (d. art. 100 TWE), w obu przypadkach w związku z art. 191 TWE (obecnie d. art. 138a TWE). Skoro bowiem art. 191 TWE potwierdza, iż partie odgrywają ważną rolę w Unii, a patrząc z innej strony, iż ważną funkcją Unii jako całości jest "kształtowanie świadomości europejskiej i wyrażania woli politycznej obywateli Unii", do czego partie europejskie się przyczyniają, to jest to na pewno wystarczająca podstawa w oparciu wszakże o wykładnię celowościową do podjęcia działań zmierzających do wydania przepisów. W kontekście art. 308 TWE chodzi o upoważnienie Rady działającej jednomyślnie na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem Europejskim, do podjęcia odpowiednich działań prawnych "jeżeli działanie Wspólnoty okaże się niezbędne do osiągnięcia, w ramach funkcjonowania wspólnego rynku, jednego z celów Wspólnoty, a niniejszy Traktat nie przewidział kompetencji do działania wymaganego w tym celu". Art. 95 również dotyczy realizacji celów wspólnego rynku. ETS wielokrotnie jednak interpretował pojęcie wspólnego rynku bardzo szeroko, a zatem problematyka funkcjonowania partii politycznych na poziomie europejskim także mieściłaby się w zakresie ujętym w art. 308 TWE. Ponadto, Tsatsos dodał iż również umiejscowienie art. 191 w systematyce ogólnej TWE, w piątym jego rozdziale poświęconym instytucjom, wskazuje iż nie jest to zatem tylko i wyłącznie deklaracja programowa.

Podobnie wypowiadał się Parlament Europejski, zwłaszcza w pierwszym, kompleksowym sprawozdaniu Dimitrisa Tsatsosa. Z punktu widzenia instrumentów prawnych, argumentowano iż zasadniczo potrzebne są dwa akty prawne. Pierwszy z nich (statut partii politycznych) w domyśle miałby określić takie często spotykane elementy ustawodawstwa jak na przykład prawo do utworzenia partii politycznej, oraz umożliwić fakultatywną możliwość uzyskania osobowości prawnej.z nich to statut europartii. Natomiast drugim aktem powinno być rozporządzenie określające zasady ich finansowania ze środków publicznych, ustanawiające system publicznego finansowania europartii z budżetu UE, opierając się na utworzeniu w tym celu osobnej pozycji budżetowej, a w aspekcie ich wewnętrznego funkcjonowania - stworzyć mechanizmy przejrzystości oraz kontroli przychodów i wydatków.

Sprawozdanie Tsatsosa zostało przygotowane z myślą o Konferencji Międzyrządowej która miała miejsce przed podpisaniem Traktatu z Amsterdamu. Tuż przed ogłoszeniem sprawozdania Tsatsosa, w październiku 1996 r., rządy Włoch i Austrii zaproponowały Konferencji Międzyrządowej zastąpienie art. 138a TWE nowym ustępem przepisu o obywatelstwie europejskim, który by usankcjonował "wolność zrzeszania się w partiach politycznych na poziomie europejskim". Rząd Grecji złożył nieco odmienna propozycję, która przewidywała wprowadzenie do art. 138a TWE drugiego ustępu, umożliwiającego wydanie aktów prawnych dotyczących statusu europartii na podstawie art. 235 TWE. Obie propozycje zostały jednak odrzucone, a kwestia regulacji partii europejskich odłożona do następnej Konferencji Międzyrządowej, zaplanowanej na 2000 r. Przygotowane z myślą o tej właśnie konferencji sprawozdanie Dimitrakopoulosa i Leinena, przyjęte przez PE 27 marca 2000 r. sformułowało konkretną propozycje poprawki do art. 191 TWE. Utrzymując pierwotne brzmienie tego artykułu, Parlament zaproponował wprowadzenie zdania drugiego następującej treści:

Rada i Parlament Europejski, na wniosek Komisji, zgodnie z procedurą określoną w art. 251 TWE, określa warunki uznania partii politycznych, ich status oraz zasady dotyczące finansowania (włączając w to finansowanie z budżetu UE).

Ostatecznie udało się umieścić kwestię statusu partii politycznych w UE w planie obrad Konferencji Międzyrządowej, oraz uchwalono zaproponowaną poprawkę. Do art. 191 TWE dodano ustęp drugi o następującej treści:

Rada, stanowiąc zgodnie z procedurą określoną w artykule 251, określa status partii politycznych na poziomie europejskim, w szczególności zasady dotyczące ich finansowania.

Był to niewątpliwie sukces zwolenników instytucjonalizacji partii politycznych w UE. Ponadto, także w Karcie Praw Podstawowych uchwalonyej podczas tej samej Konferencji Międzyrządowej wprowadzono następujący przepis (art. 12. ust. 2):

Partie polityczne na poziomie europejskim przyczyniają się wyrażania woli politycznej obywateli Unii.

Aby jednak złagodzić nieco opór przeciwników, do Traktatu z Nicei dołączono deklarację nr 11, która stwierdzała, iż "postanowienia artykułu 191 nie oznaczają przekazania kompetencji Wspólnocie Europejskiej i nie wpływają na stosowanie odpowiednich krajowych przepisów konstytucyjnych" oraz iż "finansowanie partii politycznych na poziomie europejskim z budżetu UE nie może zostać wykorzystane do bezpośredniego lub pośredniego finansowania partii politycznych na poziomie krajowym". Od tego momentu najważniejsza przeszkoda, czyli podnoszony przez wielu obserwatorów brak podstawy prawnej do uchwalenia przepisów regulujących status prawny i finansowanie europejskich partii politycznych, została przezwyciężona.

Elementy definicyjne europartii

Sprawozdanie Tsatsosa przedstawia trzy grupy warunków do uzyskania statusu europejskiej partii polityczne, które można w skrócie można ująć jako wymogi tzw. transnarodowości, organizacji partii oraz jej programu.

Tzw. transnarodowość wyraża się w dwóch formach. Pierwsza z nich dotyczy organizacji europartii: musi się ona składać z partii narodowych z co najmniej jednej trzeciej państw członkowskich UE oraz być aktywna na poziomie europejskim. Owa aktywność jest rozumiana w szczególności jako udział w wyborach do Parlamentu Europejskiego i utworzenie albo udział w jednej z jego frakcji politycznych. Druga forma dotyczy obowiązku zabierania głosu w sprawach dotyczących polityki europejskiej i międzynarodowej.

Wymogi dotyczące organizacji odnoszą się do trzech aspektów definicyjnych europartii. Pierwszy z nich to formalny obowiązek uchwalenia oraz udostępniania statutu i programu partii. Drugim wymogiem jest zapewnienie, aby nie była ona "tylko i wyłącznie maszyną wyborczą albo organizacją, która ogranicza się do wspierania grupy politycznej w PE". Trzecim aspektem jest zorganizowanie europartii w taki sposób, który "umożliwi odzwierciedlanie woli politycznej obywateli Unii" w oparciu o demokratyczne metody wewnętrzne w niej panujące, ponieważ "struktura wewnętrzna europartii musi być zgodna z jej rolą konstytucyjną".

Europejska partia polityczna w swoim programie oraz działalności ma przestrzegać "podstawowe zasady konstytucyjne ustanowione w Traktacie o Unii Europejskiej dotyczące demokracji, szacunku dla praw człowieka oraz zasady rządów prawa".

W odróżnieniu od sprawozdania Tsatsosa, sprawozdanie Dimitrakopoulosa i Leinena przewidziało także postępowanie związane z utratą statusu europartii, w sytuacji gdy nie przestrzegają one "zasad demokratycznych i praw podstawowych". W takiej sytuacji ETS, na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem i Radą, może orzec o wstrzymaniu finansowania takiej partii. Dnia 15 lutego 2000 r. cztery największe transnarodowe federacje partii politycznych także przedstawiły swoje propozycje w omawianej kwestii, definiując europartię jako "związek partii krajowych i/oraz regionalnych partii politycznych w Unii Europejskiej". Warunkiem utworzenia partii europejskiej byłoby, aby partia "utworzyła lub miała zamiar utworzyć grupę polityczną w PE lub dołączyć do już istniejącej". Podobnie jak w sprawozdaniu Tsatsosa, mowa tutaj o przestrzeganiu przez partie europejskie podstawowych zasad konstytucyjnych, uchwaleniu programu oraz udziale partii narodowych lub regionalnych z co najmniej 1/3 państw członkowskich. Projekt statutu przewidywał również możliwość fakultatywnego ustanowienia przez europartie członkostwa indywidualnego. W przedmiocie finansowania statut stwierdzał, iż powinny one otrzymywać środki finansowe z budżetu UE. Jednakże, nie chodziło o to, aby budżet w całości je finansował. Projekt statutu przewidywał posiadanie przez europartie własnych, stałych środków finansowych, które składać się miały z dotacji partii członkowskich oraz darowizn, na podstawie "jednolitych i przejrzystych zasad, oraz pod warunkiem upublicznienia źródeł dotacji oraz ich sumy". Europartie byłyby zobowiązane do upublicznienia wszystkich ich przychodów i wydatków oraz zgłoszenie ich do Europejskiego Trybunału Obrachunkowego. Oficjalna rejestracja byłaby dokonywana przez niezależny komitet, od którego decyzji przysługiwałoby odwołanie do ETS.

Końcowe prace legislacyjne

Dopiero jednak projekt Komisji Europejskiej z 2001 r. przedstawił bardziej szczegółowy mechanizm przyznawania środków finansowych. Pierwszym krokiem ku otrzymaniu dofinansowania ze środków Wspólnot miało być zarejestrowanie statutu europartii. Warunki do dokonania rejestracji były jednak niezbyt precyzyjne. Poza bowiem oczywistymi (utworzenie europartii w Unii Europejskiej), art. 1 ust. b projektu dodawał iż europartia miała się ukonstytułować się jako grupa polityczna w PE (lub miała zamiar to uczynić) względnie aby przystąpiła do istniejącej już grupy, oraz aby wyrażała poszanowanie dla podstawowych zasad demokracji i praw podstawowych Unii Europejskiej. Jeśli zgodnie z powyżej wymienionymi warunkami statut europartii zostałby zarejestrowany (projekt rozporządzenia nie przewidywał wszakże organu rejestrującego), mogła się ona ubiegać o dofinansowanie z budżetu Unii. Przedstawiono dwa alternatywnie sposoby otrzymania tych środków. Wedle pierwszego z nich, warunkiem byłoby posiadanie reprezentacji w Parlamencie Europejskim, parlamentach narodowych lub parlamentach regionalnych w co najmniej pięciu państwach członkowskich. Druga możliwość ustanawiała warunek otrzymania przez europartię lub jej partie członkowskie co najmniej 5 proc. głosów w ostatnich wyborach do PE oddanych w co najmniej pięciu państwach członkowskich, co stanowiło wyraźne nawiązanie do sprawozdania Tsatsosa.

Środki przeznaczane byłyby na pokrycie wydatków, zmierzających do realizacji celów statutowych partii. Wydatkowanie oraz kontrola wydatków musiałyby być zgodne z ogólnym przepisami finansowymi Wspólnot, tj. z rozporządzeniem finansowym , zaś kontrola finansów europartii byłaby dokonywana przez zewnętrzną, niezależną firmę audytorską, która wyniki swojej kontroli przedstawiałaby Parlamentowi Europejskiemu oraz Trybunałowi Obrachunkowemu. Budżet UE finansowałby maksymalnie tylko 75 proc. wydatków europartii. Pozostałe środki musiałyby pochodzić z innych źródeł niż środki Unii, a ich wpływ musiałby być udowodniony w momencie składania wniosku o otrzymanie środków z budżetu. Ogólna suma przewidziana dla wszystkich europartii byłaby w 15 proc. dzielona w częściach równych pomiędzy wszystkie podmioty kwalifikujące się do otrzymania dofinansowania, zaś pozostała kwota (85 proc.) byłaby dzielona pomiędzy nie proporcjonalnie do liczby posłów w Parlamencie Europejskim, którzy jednocześnie byliby członkami indywidualnymi europartii.

W odpowiedzi na projekt Komisji w maju 2001 r. Parlament zaproponował poprawki mające na celu zwiększenie przejrzystości finansów europartii - chodziło o uniemożliwienie przyjmowania darowizn od anonimowych darczyńców oraz od firm sektora publicznego. Parlament chciał również wykluczyć możliwość powstawania europartii, które byłyby tylko przykrywką do otrzymania dofinansowania z budżetu UE, a w istocie nie przejawiały większej aktywności. Zaproponował zatem, aby obok statutu rejestracji podlegał także program partii, oraz by finansowanie przyznawane było tylko "ustabilizowanym sojuszom partii politycznych". Kolejna ważna poprawka dotyczyła przyznania europartii osobowości prawnej po zarejestrowaniu jej statutu.

Mimo iż Komisja zgodziła się z większością poprawek, to jednak Rada nie była w stanie dojść do kompromisu. Zarysował się szczególnie spór pomiędzy Francją a Niemcami odnośnie kwestii darowizn oraz sponsorowania partii, oraz pomiędzy Włochami i Austrią w przedmiocie warunków liczbowych (tzn. liczby krajów albo liczby głosów otrzymanych w wyborach) koniecznych do zarejestrowania europartii. Wskutek tego, projekt upadł, ale nie na długo, bowiem z chwilą wejścia w życiu Traktatu z Nicei (1 lutego 2003 r.) zgodnie z przyjęta poprawką do art. 191 TWE uchwalenie przepisów dotyczących finansowania europartii stało się obowiązkiem.

W jej ostatecznym już projekcie z 2003 r., Komisja wyciągnęła wnioski ze swojej porażki i kolejnym razem zaproponowała ujęcie znacznie bardziej pragmatyczne. Chodziło zatem tylko i wyłącznie o przedstawienie minimum zasad, które byłyby akceptowalne dla wszystkich państw członkowskich. Przede wszystkim, rozszerzono rozumienie pojęcia europejskiej partii politycznej. Wedle nowej propozycji, byłby to nie tylko sojusz narodowych partii politycznych (czyli tak jak we wcześniejszych propozycjach), ale także "stowarzyszenie obywateli zawiązane dla realizacji celów politycznych, zarejestrowane w jednym z państw członkowskich". Aby otrzymać dofinansowanie z budżetu UE, konieczna byłaby obecność tak rozumianej europejskiej partii politycznej w co najmniej trzech państwach członkowskich (wcześniej wymóg ten ustalono na poziomie pięciu państw). Owe zmiany odpowiadały racjom podnoszonym podczas dyskusji w Radzie nad poprzednią wersją projektu.

Ponadto Komisja zaproponowała zabronienie przyjmowania darowizn od osób fizycznych w kwocie powyżej 5 tys. EUR rocznie. Do budżetu europartii wprowadzono 40 proc. limit wpływów pochodzących od partii krajowych. Sformułowano także zakaz finansowania kampanii wyborczych ze środków unijnych.

W kwietniu 2003 r. Parlament Europejski przedstawił odpowiedź na projekt Komisji, w którym najważniejszą poprawką było zwiększenie limitu darowizn osób fizycznych do kwoty 25 tys. EUR. Parlament jednakże co do zasady przychylił się do projektu Komisji, jeszcze poza ważną kwestią określenia instytucji odpowiedzialnej za stosowanie owego rozporządzenia. Parlament chciał bowiem aby to Komisja zajmowała się wszelkimi procedurami związanymi z przyznawaniem europejskim partiom politycznym środków finansowych z budżetu Wspólnot, ponieważ uznał to za zadanie czysto administracyjne. Komisja jednak nie chciała podjąć się tej odpowiedzialności, wskazując iż kwestia finansowania partii politycznych nie jest wcale sprawą czysto administracyjną, natomiast ma duży wymiar polityczny. Ostatecznie to Parlament Europejski został zobligowany do zarządzania systemem finansowania europartii.
Po uwzględnieniu poprawek Parlamentu, projekt został skierowany do Rady, która kwalifikowaną większością przyjęła go we wrześniu 2003 r.

Źródła propozycji dotyczących uregulowania statusu europartii

Poszukując odpowiedzi na pytanie z jakich wzorów krajowych czerpie sprawozdanie Tsatsosa można chyba zaryzykować twierdzenie, iż obecne są w nim wpływy niemieckie. Chodziłoby tu o obowiązki dotyczące organizacji europartii, uchwalania i publikowania jej statutu i programu, a w aspekcie praktycznym - demokratycznego programu i demokratycznych metod działania. Jest to wyraźne nawiązanie do art. 21 niemieckiej konstytucji. Ponadto, podobnie jak w Niemczech, także partia europejska jest zobowiązana do udziału w wyborach. Jest to zatem tradycyjne ujęcie etatystyczne, które bardzo różni się od liberalnego ujęcia francuskiego, nie wspominając już angielskiego.

Ponadto warto również zwrócić uwagę, iż sprawozdanie Tsatsosa zapożycza także instytucję sądu polubownego, który miałby rozstrzygać problemy związane ze stosowaniem norm prawnych dotyczących europartii. Sprawozdanie stwierdza bowiem, iż z uwagi na specyficzny charakter europartii (to znaczy stricte polityczny), raczej niekorzystne byłoby rozstrzyganie spornych kwestii pomiędzy nimi przez ETS. Dlatego lepiej umożliwić im pozasądowe możliwości rozwiązywania sporów. Takie zaś ujęcie jest łudząco zbieżne z charakterystyczną i niepowtarzalną w innych systemach cechę prawa niemieckiego.

W tym kontekście warto zauważyć iż w pracach parlamentarnych zasadnicza rola przypadała zawsze albo posłom niemieckim albo pozostającym wyraźnie pod wpływem koncepcji niemieckich. Sprawozdawca Parlamentu Europejskiego, Dimitris Tsatsos, jest profesorem prawa niemieckiego, zaś ojcem propozycji Parlamentu formułowanych w latach 2001-2003 był wpływowy niemiecki poseł do PE Jo Leinen. Istotna rola przypadła także innej posłance, Ursuli Schleicher. Podczas konferencji międzyrządowej w Nicei przedstawicielami PE byli właśnie wspomniany Dimitris Tsatsos oraz niezwykle wpływowy niemiecki poseł do PE Elmar Brok. Co zaś najważniejsze, wszystkie te osoby nie wypierały się swoich inspiracji.

W literaturze przedmiotu wielokrotnie dyskutowano w kwestii elementów definicyjnych europartii. I choć warunek transnarodowości nie budził raczej sporów, to jednak, ustanowienie wymogu przestrzegania "podstawowych zasad konstytucyjnych" Unii (obecnego począwszy od sprawozdania Tsatsosa) prowadziło wielu do poddawania w wątpliwość czy wedle takiego projektu możliwe byłoby powstanie europartii sceptycznej wobec integracji europejskiej. Zwłaszcza z praktycznego punktu widzenia można kwestionować takie ujęcie z tego powodu, iż bardzo często partie narodowe prezentujące eurosceptyczne przekonania reprezentują skrajnie niechętne podejście do demokratycznych metod wewnętrznego zarządzania (np. Front Narodowy we Francji, Liga Północna we Włoszech i inne partie radykalnej prawicy). Innymi słowy, można by zapytać czy takie rozwiązanie de facto nie wprowadza odstępstwa od zasady równego traktowania w odniesieniu do prawa utworzenia partii politycznej.
Sprawozdanie Tsatsosa stwierdza jednak, że w skrajnym przypadku powinno być możliwe istnienie takich partii, które całościowo odrzucają projekt integracji europejskiej, pod warunkiem że ogłoszą to jednak w swoim programie. Takie właśnie ujęcie, wprowadzające wymogi dotyczące demokratycznego kształtu wewnętrznej struktury partii oraz jej programu jest charakterystyczne dla niemieckiej koncepcji normatywnej partii politycznej, jak również szeregu innych koncepcji (np. polskiej), jednakże pozostając zasadniczo odmienne od modelu francuskiego czy też brytyjskiego. Skoro zatem projekty formułowane przez PE nawiązywały do koncepcji niemieckich, trudno się dziwić że rządy Francji i Wielkiej Brytanii podczas konferencji międzyrządowych wyrażały wobec nich sprzeciw.

III. Rozporządzenie 2004/2003

Rozporządzenie składa się z preambuły oraz trzynastu artykułów. Jego zasadniczym celem jest stworzenie podstawowych zasad i mechanizmów systemu finansowania europartii, a nie szczegółowo określonych norm, których można by się być może spodziewać w warunkach państwa narodowego. Rozporządzenie w wielu miejscach odsyła do ogólnych przepisów regulujących kwestię zarządzania finansowego, które obowiązują instytucje unijne, zwłaszcza do tzw. rozporządzenia finansowego. Co ważne, w sposób pragmatyczny podkreśla ono, iż jeśli w praktyce okaże się, iż konieczne będzie wydanie dalszych przepisów odnośnie statusu prawnego partii politycznych, to po uwzględnieniu doświadczeń związanych ze stosowaniem omawianego rozporządzenia takie przepisy zostaną wydane (paragraf 2 Preambuły).

Dalsza analiza zostanie przeprowadzona w następujący sposób: po przedstawieniu preambuły, omówię po kolei przepisy rozporządzenia dotyczące kolejno definicji oraz kryteriów utworzenia partii politycznej, elementów wniosku o dofinansowanie i sposobu jego kontroli, a w dalszej kolejności metodę podziału środków budżetowych oraz źródła finansowania, i wreszcie zasady polityki finansowej europartii. Mniej ważne postanowienia Rozporządzenia zostały omówione w przypisach.

2.1. Preambuła

Preambuła składa się z szesnastu punktów (co jest liczbą dwa razy większą niż w projekcie Komisji z 2003 r.). Większość poprzednich propozycji została zachowana, natomiast dodano - jak się wydaje - kilka punktów, które w zamierzeniu miały złagodzić opór przeciwników instytucjonalizacji partii w UE. Uszczegółowienie preambuły dotyczyło właśnie systemu finansowania europartii oraz ich kontroli, który ma zapewnić "maksymalną przejrzystość i kontrolę finansową partii politycznych na poziomie europejskim" (paragraf 11).

Ponownie podkreślono art. 191 TWE jako podstawę prawną. Aby umożliwić partiom europejskim przyczynianie się do "kształtowania świadomości europejskiej i do wyrażania woli politycznej obywateli", koniecznym okazało się sprecyzowanie pojęcia partii politycznej na poziomie wspólnotowym (paragraf 2 i 3), ustalenie pewnych warunków brzegowych (jak np. konieczność poszanowania zasad demokratycznych, paragraf 4), określenie procedur związanych z finansowaniem partii politycznych oraz kontrolą ich wydatków (paragraf 5-7, 8-12), w tym zwłaszcza, zgodnie z duchem deklaracji nr 11 dołączonej do Traktatu z Nicei, aby środki przeznaczone dla partii europejskich nie zostały wykorzystane w jakikolwiek sposób do finansowania partii politycznych na poziomie krajowym (paragraf 8). Kontrola stosowania niniejszego rozporządzenia powinna znaleźć się we właściwości Parlamentu Europejskiego (paragraf 14), a kontrola sądowa w kognicji Trybunału Sprawiedliwości (paragraf 15).

2.2. Definicja partii politycznej na poziomie europejskim

Definicja "partii politycznej na poziomie europejskim" ujęta w rozporządzeniu jest w powtórzeniem z projektu Komisji z 2003 r. Wedle tego ujęcia "partia polityczna na poziomie europejskim" może przyjąć dwie formy: partii politycznej albo sojuszu partii politycznych (art. 2 ust. 3). Partia polityczna oznacza tu stowarzyszenie obywateli, które po pierwsze posiada "cele polityczne", a po drugie "jest uznane przez, lub ustalone zgodnie z porządkiem prawnym w przynajmniej jednym państwie członkowskim" (art. 2 ust. 1). "Sojusz partii politycznych" to forma uporządkowanej współpracy "między przynajmniej dwiema partiami politycznymi" (art. 2 ust. 2).

Art. 3 określa warunki, które musi spełniać partia polityczna na poziomie europejskim, których spełnienie warunkuje jednocześnie możliwość otrzymania dotacji. Dotyczą one trzech typów wymogów występujących we wszystkich wcześniejszych propozycjach oraz jednego nowym wymogu. Ową nowością jest wymóg posiadania osobowości prawnej w państwie członkowskim, w którym ma ona siedzibę przed złożeniem wniosku o uzyskanie statusu europartii. Pozostałe trzy grupy warunków dotyczą tzw. wymogów transnarodowości oraz wymogów programowych. Europartia musi być zatem reprezentowana w co najmniej jednej czwartej państw członkowskich przez posłów do Parlamentu Europejskiego, parlamentów narodowych lub regionalnych, lub zebrać w co najmniej jednej czwartej państw UE co najmniej trzy procent oddanych głosów w każdym z tych państw podczas ostatnich wyborów do PE (art. 3b). Ponadto musi ona uczestniczyć w wyborach do PE lub wyrazić taki zamiar (art. 3d). Usunięto jednak wcześniejszy warunek, który nakazywał pisemne złożenie Parlamentowi oświadczenia w przedmiocie zamiaru udziału w wyborach do PE. Co do źródeł inspiracji tego przepisu, w Niemczech elementem definicyjnym partii jest jej udział w wyborach, w innych krajach natomiast - choć udział w wyborach nie jest wymagany jako warunek uzyskania statusu partii politycznej - to partie tracą prawo do subwencji, o ile w wyborach nie biorą udziału (np. Portugalia) lub nie uzyskają odpowiednio wysokiego wyniku wyborczego (np. Polska). Wiekszość systemów subsydionowania partii politycznych zawiera zatem pewne wymogi liczbowe, dotyczące uzyskania określonego wyniku wyborczego (progi wyborcze), których spełnienie umożliwia występienie o subwencję budżetową. Z tego punktu widzenia rozporządzenie jest zgodne z ogólnymi trendami ustawodawczymi.

Jeśli chodzi o wymogi programowe, to także w tej kwestii utrzymano propozycje Komisji z 2003 r. nakazując, iż partia europejska musi przestrzegać zasad na których opiera się Unia, tj. wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz rządów prawa (art. 3c). Warto jednak zauważyć, iż nie chodzi tutaj tylko o przestrzeganie tych zasad w programie partii, ale także w jej działaniach. Takie ujęcie dotyczące wymogów programowych jest zbieżne z wieloma systemami prawnymi państw narodowych. Dla przykładu w Belgii partie są zobowiązane do przestrzegania zasad Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, zaś od 1999 r. partie holenderskie skazane za publikacje, wypowiedzi lub inne działania o rasistowskim charakterze tracą na czas określony prawo do subwencji.

Tak sformułowane warunki zaostrzają zatem wymogi do uzyskania statusu partii politycznej na poziomie europejskim. Wcześniej dotyczyły one bowiem warunków, które należało spełnić, aby kwalifikować się do otrzymania dotacji - na przykład sprawozdanie Tsatsosa mówiło o możliwości ubiegania się o osobowość prawną, co jednak nie stanowiło elementu konstytutywnego normatywnej definicji partii politycznej, zaś projekty Komisji z 2001 r. i z 2003 r. stwierdzały, że osobowość prawna europartii jest konieczna do ubiegania się o dofinansowanie, natomiast nie przekreśla możliwości uzyskania samego statusu europartii. Tymaczem w omawianym rozporządzeniu jest to warunek sine qua non uzyskania tego statusu.

Krytykę podejścia zaproponowanego przez rozporządzenie można przeprowadzić z dwóch kierunków. Po pierwsze, literalna interpretacja art. 2 doprowadziłaby do stwierdzenia, że partia polityczna na poziomie krajowym może być równoznaczna z partią polityczną na poziomie europejskim. Nie jest bowiem najszczęśliwszym rozwiązaniem ujmowanie pojęcia "partii politycznej" w sposób odmienny od ustalonego. Systemowa interpretacja tego pojęcia zgodnie z rozporządzeniemm prowadziłaby do uznania jej za stowarzyszenie obywateli, które cele polityczne pragnie realizować poprzez udział w wyborach do PE. Takie ujęcie jest oczywiście odmienne od stosowanego na przykład w polskim systemie prawnym, gdzie partie polityczne rządzą się odmiennie od stowarzyszeń, podczas gdy w wielu innych krajach, np. we Francji, partie polityczne to właśnie stowarzyszenia obywateli. Oczywiście elementem wyróżniającym partie polityczne na poziomie europejskim jest to, iż muszą one być reprezentowane lub uzyskać odpowiednio wysokie poparcie w wyborach w co najmniej jednej czwartej państw członkowskich. Trudno jdnak byłoby sobie wyobrazić, aby jakakolwiek krajowa partia polityczna (nawet ukonstytuowana jako stowarzyszenie) była w stanie samodzielnie spełnić taki warunek. Wydaje się, iż trafniejszym rozwiązaniem byłoby ograniczenie definicji partii politycznej na poziomie europejskim tylko i wyłącznie do "sojuszy partii politycznych", jak to było w propozycji Komisji z 2001 r., albo w art. 2 ust. 1 użycie innej nazwy niż "partia polityczna" (np. europejskie stowarzyszenie obywateli). W praktyce do tej pory żadna "partia polityczna" w rozumieniu rozporządzenia nie wystąpiła z wnioskiem o przyznanie takiego statusu ani o dofinansowanie jej działań, natomiast z powodzeniem uczyniło to dziesięć "sojuszy partii politycznych".

Po drugie, o frakcjach politycznych w Parlamencie Europejskim wspomniano w rozporządzeniu tylko raz w odniesieniu do zakazu przyjmowania od nich darowizn przez europartie. Gdy jednak chodzi o elementy definiujące ten ostatni podmiot, mowa jest natomiast o reprezentantach obywateli - posłach do Parlamentu Europejskiego, którzy są członkami indywidualnymi partii politycznej na poziomie europejskim. W poprzednich projektach podkreślano natomiast, iż partia polityczna w UE tworzy albo dołącza jako całość do grupy politycznej w PE. Takie sformułowanie podkreślałoby związek pomiędzy partiami politycznymi na poziomie europejskim oraz grupami politycznymi w PE, na wzór związku występującego w państwach narodowych. Fusacchia podaje przykład praktycznych problemów wynikających z takiego ujęcia. Gérard Deprez, belgijski poseł do PE, jest członkiem Europejskiej Partii Demokratycznej (partii politycznej na poziomie europejskim) jako osoba fizyczna. Jego indywidualne członkostwo nie implikuje faktu, aby także jego partia krajowa była członkiem owej europartii. Jeśli zaś analizie poddane zostanie liczba jej członków, to zauważymy, ewentualna rezygnacja Depreza jako jedynego belgijskiego posła do PE w Europejskiej Partii Demokratycznej pozbawiłaby ją statusu partii politycznej w UE z uwagi na to, iż Belgia jest siódmym państwem, którego reprezentant jest członkiem powyższej europartii. Tymczasem właśnie siedem krajów stanowi minimalną liczbę określoną przez rozporządzenie jako warunek otrzymania statusu partii politycznej w UE. Ponadto, w praktyce po wyborach w 2004 r. okazało się, iż posłowie z Grupy Porozumienie Liberałów i Demokratów na Rzecz Europy w PE są podstawą (jako członkowie indywidualni) dla dwóch różnych europartii: Partii Europejskich Liberałów, Demokratów i Reformatorów oraz wspomnianej już Europejskiej Partii Demokratycznej. Podobnie jest w przypadku Grupy Zielonych/Wolne Przymierze Europejskie, która jest podstawą dla Europejskiej Federacji Partii Zielonych oraz Wolnego Przymierza Europejskiego.

2.3. Wniosek o dofinansowanie i jego weryfikacja

Organem odpowiedzialnym za stosowanie, weryfikację i kontrolę systemu finansowania jest Parlament Europejski. Partia polityczna w UE, która pragnie uzyskać dofinansowanie z budżetu, corocznie składa do Parlamentu wniosek w tej sprawie.

Art. 3 ust. 2 określa dokumenty, których załączenie do wniosku jest konieczne. Po pierwsze, należy przedstawić "dokumenty zaświadczające, że wnioskodawca wypełnia warunki wymienione art. 3." Jakkolwiek nietrudno jest wykazać posiadanie osobowości prawnej, wyniki wyborcze, liczbę posłów partii czy też fakt udziału w wyborach do PE lub wyrażenie takiego zamiaru, to jednak już znacznie trudniej jest przedstawić "dokumenty zaświadczające" przestrzeganie przez europartię w swoim programie i w swoich działaniach zasad, na których opiera się Unia. Rozporządzenie nie określa czy chodzi tylko i wyłącznie o krótką deklarację w tym przedmiocie, czy też o bardziej rozbudowane wyjaśnienia. Po drugie, konieczne jest załączenie programu politycznego europartii, określającego jej cele. Ta propozycja była stałym punktem, na który od 2001 r. zwracał uwagę Parlament, aby przeciwdziałać powstawaniu technicznych sojuszy partii politycznych, zawiązywanych tylko w celu otrzymania dofinansowania. Po trzecie, konieczne jest przedstawienie statutu, którego elementy są również określone przez Rozporządzenie. Powinien on w szczególności określać organy wykonawcze partii upoważnione do jej reprezentacji politycznej i finansowej. Parlament regularnie weryfikuje spełnianie powyższych wymogów. Najważniejsze jest uregulowanie dotyczące weryfikacji spełniania przez partie warunku określonego w art. 3 lit c), czyli przestrzegania w swoim programie i w swoich działaniach zasad na których opiera się Unia. Podmiotem uprawnionym do weryfikacji istnienia tego warunku nie jest tu jednak - tak jak można by się spodziewać- ETS, ale Parlament. Cała procedura wyraźnie nosi elementy natury politycznej, choć wymogi przewidziane dla zgłoszenia wniosku są dosyć surowe. Może go bowiem zgłosić jedna czwarta posłów, reprezentujących co najmniej trzy grupy polityczne, zaś Parlament podejmuje rozstrzyga większością głosów. Warunkiem koniecznym do zastosowania niniejszej procedury jest, po pierwsze, wysłuchanie przedstawicieli europartii, wobec której został zgłoszony wniosek o weryfikację programu oraz, po drugie, wysłuchanie opinii komitetu złożonego z "niezależnych osobistości" zobowiązanego do jej wydania w rozsądnym czasie (art. 5 ust. 2). Komitet ten składa się z trzech członków, których wyznaczają Parlament, Rada i Komisja (po jednym przez każdą z tych instytucji).

Skutkiem uznania, iż określona partia nie przestrzega zasad wymienionych w art. 3 lit c) jest utrata statusu partii europejskiej w UE, co wiąże się równocześnie z utratą finansowania z budżetu UE.

2.4. Podział środków budżetowych oraz źródła finansowania

Tak jak we wcześniejszych projektach całość kwoty przeznaczonej w roku budżetowym dla wszystkich partii politycznych jest w 15 proc. dzielona proporcjonalnie pomiędzy wszystkie partie zakwalifikowane do podziału, oraz w 85 proc. proporcjonalnie do liczby posłów do PE, którzy są równocześnie członkami indywidualnymi partii politycznej w UE. Przykładem występowania podobnego mechanizmu finansowania partii politycznych jest Austria. W Finlandii natomiast 100 proc. kwoty dofinansowania dla partii politycznych jest przeznaczane dla partii w proporcji do liczby mandatów w parlamencie.

Art. 10 ust 2 stwierdza, iż finansowanie z budżetu UE nie przekracza 75 proc. budżetu europartii. Pozostała część środków powinna pochodzić z innych źródeł. Takie rozwiązanie jest specyficzne dla niemieckiego i fińskiego systemu prawnego, gdzie dofinansowanie dla partii politycznych z budżetu nie może przekraczać 50 proc. budżetu partii. Jest ono charakterystyczne także dla Węgier.

Jedynym pozytywnie wymienionym dopuszczalnym źródłem przychodów europartii jest wsparcie udzielane przez partie narodowe, które jednakże nie może przekraczać 40 proc. budżetu europartii (art. 6 ust. c zd 2). Zabronione jest przyjmowanie przez europartie darowizn anonimowych, pochodzących z budżetów grup politycznych w PE oraz "od przedsiębiorstw na które władze publiczne mogą wywierać bezpośrednio lub pośrednio dominujący wpływ na podstawie własności udziału finansowego lub zasad, które nimi kierują" (art. 6c tiret 3). Jeśli zaś chodzi o kwoty, to zabronione jest przyjmowanie darowizn przekraczających 12 tys. EUR rocznie i na darczyńcę. Takie rozwiązania są na pewno zbieżne z przepisami występującymi w państwach narodowych (poza Luksemburgiem i Szwajcarią), a co do zasady jest identyczne z ustawodastwem hiszpańskim. Fusacchia zwraca uwagę, iż zapomniano o zabronieniu przyjmowania darowizn pochodzących z zagranicy, w tym przypadku spoza państw Unii Europejskiej. Takie przepisy obowiązują w Wielkiej Brytanii oraz w większości państw Europy Środkowo-Wschodniej. Rozporządzenie przedstawia także zasady polityki finansowej europartii, w tym zwłaszcza dotyczące przejrzystości jej finansów. Najważniejsze z nich wydają się być te przewidujące zobowiązanie do corocznego publikowania swoich dochodów i wydatków oraz do przedstawiania oświadczenia o swoich aktywach i pasywach (art. 6a), podając zarazem źródła finansowania (art. 6b). Środki pochodzące z ogólnego budżetu UE mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bezpośrednio związanych z celami ustalonymi w programie politycznym europartii. Chodzi zatem w szczególności o jej wydatki administracyjne oraz politykę informacyjną (art. 8).

2.7. Ocena rozporządzenia

Można zatem podsumować, iż rozporządzenie jest w stosunku do poprzednich projektów znacznie bardziej wrażliwe na punkcie finansowania i kontroli wydatków, natomiast obniża kryteria konieczne do uzyskania statusu europartii (np. poprzez obniżenie do dwóch liczby podmiotów koniecznych do utworzenia "sojuszu partii politycznych"). Pierwsza tendencja jest z pewnością charakterystyczna dla państw członkowskich UE, co wynika z wielu skandali finansowych w ostatnich latach, w tym zwłaszcza tego dotyczącego nielegalnego finansowania CDU w czasach Helmuta Kohla. Druga tendencja, która dotyczy mniej surowych warunków koniecznych dla uzyskania statusu europartii jest wyrazem sporów pomiędzy państwami członkowskimi w Radzie, który pojawił się już w czasie Konferencji Międzyrządowej w 2000r. Ich owocem jest kompromis, czyli wspomniane już obniżenie do dwóch liczby partii politycznych koniecznych do utworzenia "sojuszu partii politycznych", oraz złagodzenie warunków dotyczących poparcia w wyborach z 1/3 państw członkowskich, w każdym z tych państw na poziomie co najmniej 5 proc. (projekt Komisji z 2003 r.), do1/4 państw członkowskich, w każdym z tych krajów na poziomie co najmniej 3 proc. Należy uznać, że nie jest do końca jasne, dlaczego art. 2 definiujący "sojusz partii politycznych" jako uporządkowaną współpracę pomiędzy co najmniej dwiema partiami politycznymi mówi właśnie o minimum dwóch partiach, podczas gdy art. 3 - o poparciu w co najmniej 1/4 państw członkowskich (czyli obecnie w co najmniej siedmiu państwach). W praktyce potrzebne będzie uczestnictwo posłów z co najmniej 7 państw, którzy - jak można domniemywać - będą najprawdopodobniej także członkami partii krajowej będącej członkiem europartii.

Ponadto warto zwrócić uwagę na kwestie, których rozporządzenie nie porusza. I tak, mimo odniesienia w preambule do potrzeby określenia kognicji ETS, rozporządzenie milczy na ten temat. Tymczasem zaproponowane ujęcie, w którym to Parlament decyduje o zgodności programu europartii z zasadami ustanawiającymi Unię jest bardzo odmienne od praktyki państw członkowskich, gdzie właściwość ta jest przyznana zazwyczaj sądowi konstytucyjnemu. Komisja w istocie w swoim projekcie z 2001 r. zaproponowała, aby to ETS, na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem i Radą, orzekał o wstrzymaniu finansowania danej europartii. Takiego rozwiązania jednak nie utrzymano. W obecnym stanie prawnym jest możliwe że trzy największe grupy polityczne w Parlamencie Europejskim zgłoszą wniosek o uznanie danej partii europejskiej za nieprzestrzegającą zasad ustanawiających Unię (wedle przesłanek z art. 3 rozporządzenia), następnie wysłuchają opinii "komitetu złożonego z niezależnych osobistości", nie zgodzą się z nią, a ostatecznie większością głosów rozstrzygną o delegalizacji danej partii europejskiej. Nie wiadomo zatem dlaczego zdecydowano się na takie właśnie rozwiązanie. Zastanawia tylko czy nie trafniej byłoby zachować wcześniejszą propozycję Komisji i nie angażować Parlamentu w sprawie o bardzo politycznym i subiektywnym. Mimo to ETS, na mocy ogólnych przepisów traktatowych (zwłaszcza art. 230 TWE), jest oczywiście władny orzekać w przedmiocie rozporządzenia oraz decyzji wydanych na jego podstawie. Z pewnością europartia, wobec której Parlament orzeknie o utracie statusu to rozsztrzygnięcie zaskarży do ETS. W praktyce zatem oznacza postępowanie w dwóch etapach. Do tej pory nigdy jednak jeszcze nie zgłoszono wniosku o stwierdzenie zgodności programu partii z przesłankami wymienionymi w art. 3 Rozporządzenia.

Ze zobowiązania Parlamentu do czuwania nad wykonywaniem rozporządzenia wynika również to że wydaje doń przepisy wykonawcze. Stosownie do tego, Prezydium Parlamentu podjęło 29 marca 2004 r. decyzję ustalającą procedury wprowadzania rozporządzenia, uznając iż jest potrzebne bardziej szczegółowe uregulowanie niż to ujęte w rozporządzeniu. Chodzi zatem o szczegółowe uregulowanie elementów wniosku o dofinansowanie (jego elementy oraz wzór określa załącznik do tej decyzji), procedury dotyczącej przyznania dofinansowania, sposobu wypłaty środków, zawieszenia albo redukcji dofinansowania, oraz wymogów kontroli finansów europartii.

IV. Stosowanie rozporządzenia 2003/2004

Rozporządzenie weszło w życie 15 lipca 2004 r., a zatem z punktu widzenia oceny jego stosowania, minęło relatywnie niewiele czasu. Warto jednak omówić to zagadnienie z dwóch punktów widzenia, tj. po pierwsze przyjrzeć się podziałowi środków dokonanych w latach 2004-2006, a po drugie przeanalizować w jaki sposób europartie dostosowały się do warunków przewidzianych rozporządzeniem.

3.1. Podział środków finansowych w latach 2004-2006

Pierwszym interesującym skutkiem wejścia w życie Rozporządzenia było powstanie pięciu nowych partii politycznych na poziomie europejskim. Warto zauważyć, iż w fakt podwojenia liczby europartii zaprzecza jednemu z głównych elementów tezy o kartelizacji systemów partyjnych, opierającej się na założeniu że się publiczne sybsydiowanie partii politycznych powoduje ograniczenie możliwości powstawania i rozwoju nowych partii. . W chwili obecnej istnieje dziesięć partii, które kwalifikują się do podziału środków finansowych z budżetu UE. Poniższa tabela przedstawia podział środków pomiędzy europartiami w latach 2004-2006.

Tab. Podział środków pomiędzy partie europejskie na poziomie europejskimi 2004-2006

Źródło: opr. własne na podstawie dokumentów Parlamentu Europejskiego oraz A.Fusacchi Skróty:
EPL - Europejska Partia Ludowa
PES - Partia Europejskich Socjalistów
ELDR - Europejscy Liberałowie, Demokraci i Reformatorzy
EFPZ - Europejska Federacja Partii Zielonych
SEO - Sojusz na rzecz Europy Ojczyzn
EPD - Europejska Partia Demokratyczna
LE - Lewica Europejska
WPE - Wolne Przymierze Europejskie
UER - Unia na Rzecz Europy Różnorodności
SEND - Sojusz na Rzecz Europy Niepodległości i Demokracji

Powyższa tabela jasno ukazuje relacje pomiędzy liczbą posłów do Parlamentu Europejskiego, którzy są członkami europartii, a sumą dofinansowania przez nią otrzymaną. Dwie ostatnie partie zostały utworzone dopiero w ubiegłym roku, a zatem w 2006 r. otrzymują dofinansowanie po raz pierwszy. Rozporządzenie stało się więc istotnym motywem dla tworzenia kolejnych europartii. Z pewnością jest jeszcze miejsce dla kolejnych z nich, jak na przykład dla partii Demokraci Unii Europejskiej, której powstanie ogłoszono w lutym 2006 r., a która m.in. ma zrzeszać Samoobronę. Warto bowiem zauważyć, iż w tej chwili aż 106 posłów do PE nie jest członkiem żadnej z wymienionych powyżej dziesięciu partii europejskich, co stanowi potencjalne pole do powstawania kolejnych europartii. Wszystkie powyższe podmioty są "sojuszami partii politycznych" w rozumieniu rozporządzenia.

Ponadto, poza danymi przedstawionymi w tabeli, należy zwrócić uwagę na dwie sprawy. Po pierwsze, tylko cztery partie polityczne wymienione w niej w pierwszej kolejności posiadają reprezentację w PE w wielkości wyższej niż wymagana przez rozporządzenie, czyli złożoną z przedstawicieli więcej niż siedmiu państw. Żadna z europartii nie posiada reprezentantów pochodzących ze wszystkich państw członkowskich, choć EPL jest bliska osiągnięcia tego wyniku, ponieważ grupuje posłów do PE aż z 24 państw (poza Wielką Brytanią). Poza pierwszą czwórką największych europartii, które zrzeszają posłów z co najmniej kilkunastu państw, pozostałe partie europejskie - gdyby we wniosku o dofinansowanie chciały tylko i wyłącznie podać liczbę krajów, z których pochodzą ich reprezentanci w PE - nie spełniłyby tego wymogu. Partie te posiłkują się zatem zrzeszaniem także partii krajowych bez reprezentacji w PE, które posiadają posłów w parlamentach narodowych lub regionalnych, albo też uzyskały odpowiednio wysokie poparcie w ostatnich wyborach do tych organów, a zatem spełniają przesłanki wynikające z art. 3 rozporządzenia. Niektóre mniejsze europartie wypełniają minimalne wymagania liczbowe, tj. posiadają reprezentantów z dokładnie siedmiu państw członkowskich UE, często na podstawie indywidualnego członkostwa pojedynczych posłów, tak jak wspomniano przy okazji Europejskiej Partii Demokratycznej. Wszelkie więc zmiany w przedmiocie dotyczącym członkostwa w tych europartiach mogą być dla nich bardzo brzemienne w skutki, to jest spowodować utratę statusu europartii i prawa do finansowania z budżetu UE. Po drugie, tylko w kilku przypadkach, dotyczących najmniejszych partii, Parlament odmówił dofinansowania w kwocie przez nie wnioskowanej. Wynikało to zapewne z błędów popełnionych przy obliczaniu maksymalnych kwot, które im przysługiwały. Jak pokazuje tabela, różnice te były jednak minimalne.

Jako przykład warto przedstawić w ostatniej części tego rozdziału status prawny Europejskiej Partii Ludowej.

3.2. Status prawny Europejskiej Partii Ludowej (studium przypadku)

Europejska Partia Ludowa (EPL) została utworzona w 1976 r. jako federacja partii chadeckich we Wspólnotach Europejskich. Z czasem, szczególnie w latach dziewięćdziesiątych, jej baza członkowska została rozszerzona także o partie konserwatywne i liberalne. Z prawnego punku widzenia od początku swojego istnienia nie posiadała ona osobowości prawnej. Jej praktyczne funkcjonowanie opierało się na wkładach materialnych oraz - jeśli tak można tak określić - wkładach osobowych jej partii członkowskich albo jej grupy politycznej w PE (tj. ej pracownicy byli zatrudniani i wynagradzani albo przez frakcję EPL w Parlamencie Europejskim albo przez jedną z partii członkowskich). Korzystała ona również w bardzo poważnym stopniu z nieodpłatnej pomocy technicznej Parlamentu, na przykład wykorzystując jego budynek do organizacji spotkań lub korzystając z usług tłumaczy. Jednakże, w odróżnieniu od pozostałych ustabilizowanych sojuszy partii politycznych (Partii Europejskich Socjalistów czy też Liberałów Europejskich) zawsze miała ona swoją siedzibę poza budynkiem Parlamentu Europejskiego.

W momencie gdy prace nad rozporządzeniem nabrały tempa oraz gdy okazało się bardzo prawdopodobnie, że zostanie ono uchwalone, EPL spełniała wszystkie warunki wymienione w art. 3-4 rozporządzenia, poza posiadaniem osobowości prawnej. Podjęto zatem kroki, aby ten warunek spełnić.

EPL ma swoją siedzibę w Brukseli. Oznacza to, iż aby spełniać warunki art. 3, musi posiadać osobowość prawną wedle prawa belgijskiego. W Belgii partie polityczne konstytuują siebie jako stowarzyszenia non-profit (fr. Assocation Sans But Lucratif, w skrócie ASBL). Wzorując się na tym modelu, EPL uznała, iż najlepszą dla niej formą będzie skorzystanie z podobnej formy prawnej i zarejestrowanie się jako tzw. międzynarodowe stowarzyszenie non-profit wedle prawa belgisjkiego (fr. Association Internationale Sans But Lucratif, w skrócie AISBL, flam. Internationale Vereniging Zonder Winstoogmerk, w skrócie IVZW). Podobnie postąpiły także pozostałe partie europejskie.

3.2.1. Zasady tworzenia międzynarodowego stowarzyszenia non-profit w prawie belgijskim

Przepisy w tej kwestii zawiera ustawa z dnia 27 czerwca 1921 r. o stowarzyszeniach non-proft, międzynarodowych stowarzyszeniach non-profit oraz fundacjach (Dz. U. Nr 1921-06-27/01), a ściśle jej rozdział III tytuł VII (art. 46-58). W okresie międzywojennym Belgia była najważniejszym ośrodkiem międzynarodowej działalności non-profit, dlatego też przewidziano osobną formą prawną dla tego typu działalności. Owa forma nie różni się zasadniczo od zwyczajnej formy stowarzyszenia non-profit (ASBL), poza tym, iż omawiany typ stowarzyszenia jest otwarty zarówno dla Belgów jak i obcokrajowców. AISBL nie prowadzi działalności handlowej lub wytwórczej oraz nie zmierza do osiągnięcia zysku (art. 46). Osobowość prawna jest jej przyznawana dekretem królewskim na wniosek ministra sprawiedliwości, po spełnieniu warunków określonych w art. 46 i 48. Warunkiem jest więc, aby w celach oraz w działaniu Stowarzyszenie przestrzegało zasad porządku publicznego (art. 46). Art. 48 wymienia z kolei szczegółowo konieczne elementy które muszą znaleźć się w statucie Stowarzyszenia. Chodzi zatem o określenie jego celów, praw członków, organów i ich kompetencji, czy też procedury zmiana statutu. Przykładowo, stowarzyszenie musi posiadać minimum dwa organy: organ zarządzający oraz ogólne zgromadzenie członków. Działania stowarzyszenia podlegają kontroli wedle zasad prawa belgijskiego, np. jest ono zobowiązane do przedstawienia odpowiednim organom sprawozdania finansowego ze swojej działalności. Jego rozwiązanie może nastąpić na skutek podejmowania przez nie kroków ku realizacji celów niezapisanych w jego statucie. Ponadto podstawą rozwiązania stowarzyszenia przez organy belgijskie może być niewypłacalność, brak organów lub osób zdolnych do jego reprezentowania lub inne naruszenie jego statutu lub zasad porządku publicznego (art. 55). Przyjrzyjmy się zatem statutowi EPL pod kątem ukazania istotnych elementów dotyczących jej osobowości prawnej oraz możliwości występowania o dofinansowanie z budżetu UE.

3.2.2. Statut Międzynarodowego Stowarzyszenia Non-Profit "Europejska Partia Ludowa"

Założycielami EPL są dwie partie krajowe: holenderski Apel Chrześcijańsko Demokratyczny (CDA) oraz hiszpańska Partia Ludowa (PP), utworzone zgodnie z prawem właściwym dla miejsca ich siedziby oraz posiadające osobowość prawną. CDA jest reprezentowane przez Wilfrieda Martensa, obywatela Belgii, byłego wieloletniego premiera tego kraju, a obecnie przewodniczącego EPL. PP jest z kolei reprezentowana przez Antonio Lopez Isturiza, Hiszpana, obecnego sekretarza generalnego EPL. To powyższe partie uzgodniły statut stowarzyszenia EPL, one też rozstrzygnęły o też prowizorycznym składzie jego organów oraz o jego członkostwie. Cele EPL dotyczą w szczególności organizacji i ułatwiania stałej i ścisłej współpracy pomiędzy członkami stowarzyszenia, wspólnego formułowania opinii i stanowisk na tematy odnoszące się do procesu integracji europejskiej, w tym zwłaszcza współpracowanie w promowaniu "procesu unifikacji i federalnej integracji w Europie jako elementu konstytutywnego Unii Europejskiej" (art. 3).

Członkami EPL są zarówno osoby prawne (partie polityczne) jak i oraz osoby fizyczne, jednakże w tym drugim przypadku członkami indywidualnymi mogą być tylko posłowie do Parlamentu Europejskiego. Art. 5 par. 4 stwierdza, że członkowie grupy Europejskiej Partii Ludowej-Europejskich Demokratów, którzy zostali wybrani z listy wyborczej partii członkowskiej EPL, są członkami indywidualnymi EPL z mocy prawa. Posłowie do PE niespełniający powyższych warunków również mogą zostać przyjęci do EPL. W obu wypadkach członkostwo danego posła wygasa wraz z wygaśnięciem mandatu przez niego sprawowanego (art. 9 par. 4). Jest to bardzo ważny przepis, ponieważ automatycznie zapewnia on posiadanie przez EPL odpowiedniej liczby posłów do PE, na których można się powołać we wniosku o dofinansowanie z budżetu UE.

Partie polityczne-członkowie EPL są zobowiązane do wnoszenia składek w wysokości nieprzekraczającej 500 tys. euro rocznie. Rada Polityczna EPL (fr. Le Bureau Politique) określa sumę składki przypadającej dla danej partii członkowskiej. Statut tworzy dwa wymagane ustawą belgijską organy: Prezydium ("organ wykonawczy") oraz Radę Polityczną ("organ strategiczny stowarzyszenia") oraz ponadto Kongres (art. 10). W skrócie można stwierdzić, że kierunek polityczny partii jest ustalany, a strategiczne decyzje podejmowane przez Biuro Polityczne, który to organ można by porównać do rady krajowej spotykanej w wielu partiach w państwach członkowskich. Spotkania Rady Politycznej organizowane są co najmniej cztery razy do roku. Prezydium odpowiada również za kwestie polityczne, ale jego spotkania są znacznie częstsze, dlatego też może ono na przykład formować opinie w reakcji na bieżące wydarzenia polityczne. Statut wyraźnie ustala, iż członkowie Prezydium nie otrzymują wynagrodzenia. Wreszcie, rola Kongresu dotyczy wyboru władz partii, przyjmowania jej programu politycznego oraz rozstrzygania o zmianach w statucie. Taka konstrukcja wyraźnie przypomina struktury wewnętrzne jakiejkolwiek partii krajowej w państwie członkowskim UE.

Statut poświęca także miejsce procedurze dotyczącej jego zmiany, kwestiom kontroli finansowej i zarządzania finansowego, jak również rozwiązania stowarzyszenia.

V. Podsumowanie

Powyższa analiza ukazuje dwie bardzo ważne i interesujące tendencje. Po pierwsze, nie tylko daje się stwierdzić, iż Parlament okazał się skuteczny w przeforsowaniu swojego projektu dotyczącego finansowania partii politycznych, ale także to, iż główne założenia obowiązującego rozporządzenia odpowiadają poglądom PE wygłaszanym już w połowie lat dziwięćdziesiątych. Po drugie, potwierdza się, iż przepisy dotyczące finansowania europartii nie odbiegają do przepisów krajowych w tym przedmiocie, z jednym prawdopodobnym wyjątkiem dotyczącym organu kontrolującego przestrzeganie zasad demokratycznych przez europartie. Innymi słowy, hipoteza postawiona na początku tego artykułu została zweryfikowana pozytywnie. Być może niektóre elementy zastosowanej przeze mnie metody mogłyby być poprawione - więcej mogłoby dać szersze skupienie uwagi na sumarycznym ujęciu regulacji występujących we wszystkich państwach członkowskich. Wówczas bowiem zmienna niezależna byłaby znacznie bardziej reprezentatywna. Dotychczasowe próby summarycznych, jakościowych ujęć regulacji prawnej dotyczących partii politycznych, a zwłaszcza dotyczących ich finansowania podkreślają, iż (tak jak zaznaczyłem na wstępie) wachlarz rozwiązań, a nawet kategorii które należałoby uwzględnić w takim zestawieniu byłby niezmiernie bogaty, co być może przekreśliłoby sens takiego ujęcia sumarycznego.

Tym niemniej, mimo iż przepisy europejskie nie wyróżniają się w porównaniu ze zbiorczo ujętymi przepisami krajowymi, to trudno jest z całą mocą wskazać dokładnie, czy jakaś koncepcja narodowa przeważa w regulacji europejskiej. Wydaje się jednak, iż jeśli już trzebaby wskazać jedną z takich koncepcji, to powyższa analiza wskazała szereg zapożyczeń z systemu niemieckiego, zwłaszcza w pracach przygotowawczych, ale także obecnych w rozporządzeniu.

Zabiegi o szerszą instytucjonalizację partii europejskich pozostawiły klika niezrealizowanych postulatów. Chodziłoby tu zarówno o uchwalenie statutu europejskich partii politycznych, jak i o utworzenie od wyborów w 2009 r. ogólnoeuropejskiego okręgu wyborczego, z którego miałoby pochodzić 10 proc. posłów do PE. Należy mieć nadzieję, iż w przyszłości partie europejskie nie sprzeniewierzą przyznanych im środków, a Parlament będzie sprawiedliwy i apolityczny w procesie przydzielania dofinansowania, tak aby przy okazji kontynuacji przedstawienia zagadnień statusu prawnego partii politycznych w Unii Europejskiej nie pojawiła się potrzeba przedstawiania krytycznych sprawozdań Trybunału Obrachunkowego i orzeczeń ETS.

Powrót  Drukuj