Nowa Umowa pomiędzy Rosją a Unią Europejską: Aspekty prawne i polityczne Sami Andoura i Marius Vahl
Wstęp
Umowa o Partnerstwie i Współpracy (PCA) tworzy prawne podstawy stosunków UE-Rosja. Została zawarta na wstępny okres dziesięciu lat. Wygasa w listopadzie 2007 roku. Jest wysoce prawdopodobne, że kwestia przyszłości regulacji prawnej stosunków UE-Rosja zdominuje program dwustronnych spotkań w ciągu następnych kilku lat. Ponadto ma ona ogromne znaczenie dla rozwoju tych stosunków w perspektywie średnio- i długookresowej.
UE i Rosja rozważając swoje wzajemne stosunki po roku 2007 mają do wyboru w zasadzie trzy możliwości. Po pierwsze istnieje możliwość rezygnacji z PCA i nie zastąpienia jej żadną inną umową. Po drugie, strony mogą zgodzić się na kontynuację PCA po upłynięciu tego dziesięcioletniego okresu (to nastąpi automatycznie, jeśli strony nie podejmą żadnych kroków). I wreszcie, UE i Rosja mogą zawrzeć nową umowę dwustronną, która zastąpi PCA.
Ta kwestia była omawiana przez strony i wygląda na to, że obydwie postanowiły zdecydować się na to ostatnie rozwiązanie. Oczekuje się rozpoczęcia negocjacji dotyczących nowej umowy w roku 2007. Według informacji prasowej Komisji Europejskiej z dnia 3 lipca 2006 roku na temat projektu mandatu negocjacyjnego, nowa umowa “zapewni zaktualizowane i ambitniejsze ramy dla stosunków UE-Rosja … w oparciu o uznanie takich wspólnych wartości jak demokracja, prawa człowieka oraz rządy prawa”. Obejmie ona “pełen zakres współpracy UE-Rosja”, włączywszy w to “stopniowe pogłębienie oraz rozwój stosunków handlowych, a także uczciwy i otwarty rozwój stosunków energetycznych, oraz “ambitne cele współpracy politycznej i współpracy w zakresie bezpieczeństwa zewnętrznego”.
Tak postawione cele wywołują szereg kwestii prawnych i politycznych, którymi należy się zająć. Po pierwsze, UE nigdy nie zawarła tak ambitnej i wszechstronnej umowy z żadnym krajem trzecim, a traktaty UE nie dają żadnych jasnych wskazówek odnośnie tego, jak taka umowa może zostać zawarta. Po drugie, stosunki dwustronne stały się w ciągu kilku ostatnich lat bliższe i trudniejsze, a nowa umowa musi rozwiązać szereg napotkanych kwestii spornych. Sposób, w jaki zostanie to dokonane będzie miał kluczowe znaczenie dla przyszłości stosunków dwustronnych pomiędzy dwoma największymi aktorami politycznymi w Europie.
Aspekty prawne nowej umowy
Ramy instytucjonalne Unii Europejskiej oparte są o zasadę nadanej kompetencji, a zatem każda umowa międzynarodowa zawarta przez UE musi mieć umocowanie w co najmniej jednej traktatowej podstawie prawnej. Dlatego też pewne kwestie prawne dotyczące przyszłej umowy pomiędzy Rosją a UE muszą się bezpośrednio odnosić do podziału kompetencji pomiędzy UE a jej Państwami Członkowskimi. Wiąże się to z ryzykiem ponownego otwarcia puszki Pandory w zakresie debaty nad podstawami oraz zakresem kompetencji wspólnotowych. Właśnie ta ostatnia kwestia była przedmiotem sporu w czasie negocjacji ostatniej PCA pomiędzy Rosją a UE.
Według Komisji Europejskiej, przyszła umowa powinna stanowić wszechstronne porozumienie obejmujące wiele różnych obszarów współpracy. Jednakże brakuje w Traktacie oraz w prawie zwyczajowym Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości określenia konkretnych zasad dla zawierania tak wszechstronnych umów, które obejmują cały obszar stosunków zewnętrznych. Dlatego też istnieje wiele różnych opcji, jeśli chodzi o wybór rodzaju umowy dla traktatu o tak szerokiej treści.
Przede wszystkim, mogłaby to być umowa porównywalna z modelem obecnej PCA z roku 1994. Jest to umowa omawiająca głównie kwestie handlowe, ale obejmująca również inne sprawy. Taka umowa mogłaby zostać zawarta, na przykład, na podstawie Artykułów 133 (Wspólna Polityka Handlowa), 175 (Środowisko), 170 (Badania i Rozwój) oraz 300 Traktatu WE.
Alternatywą mogłoby być zawarcie traktatu stowarzyszeniowego, chociaż nie rozwiązałoby to kwestii treści umowy. Artykuł 310 Traktatu WE, który określa zawieranie umów stowarzyszeniowych, jest bardzo krótki i daje niewiele wskazówek odnośnie zakresu oraz poziomu zobowiązań w ramach takiego stowarzyszenia. W praktyce, Wspólnota stosowała podejście pragmatyczne. Traktaty stowarzyszeniowe przybierają wiele różnych form, z których niektóre zawierają postanowienia niezwykle istotne dla biznesu czy handlu, podczas gdy inne są znacznie bardziej ogólnikowe. Takie traktaty stowarzyszeniowe mogłyby przynieść pewne korzyści stosunkom pomiędzy UE a Rosją.
Zakres umowy mógłby być bardzo szeroki, obejmując elementy integracji gospodarczej, dialogu politycznego oraz wszelkie inne czynniki związane z partnerstwem. Mogłaby ona stworzyć większą elastyczność w tych stosunkach, pod warunkiem, że zakres umowy nie byłby ograniczony do swoich konkretnych podstaw prawnych, jak to jest w przypadku PCA. Jednakże trzeba uwzględnić rozpowszechnione przekonanie, że traktaty stowarzyszeniowe zawarte z krajami sąsiadującymi mają za ostateczny cel ich przystąpienie do UE.
Jest mało prawdopodobne, żeby takie wrażenie chciała stworzyć którakolwiek ze stron tej umowy. Zostało to stwierdzone, na przykład, przez Rosję w jej Średniookresowej Strategii wobec UE. Z drugiej strony, traktat stowarzyszeniowy można by uznać za alternatywę dla członkostwa w UE. Byłaby to okazja do utworzenia partnerstwa strategicznego i uprzywilejowanego pomiędzy obydwoma podmiotami.
I wreszcie, jeśli strony zamierzają rozszerzyć zakres przyszłej PCA na te kwestie, które są objęte Wspólną Przestrzenią Bezpieczeństwa Zewnętrznego oraz / lub Wspólną Przestrzenią Wolności, Bezpieczeństwa oraz Sprawiedliwości, taka umowa musiałaby także zostać oparta o Artykuł 24 oraz / lub 38 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE). W takim przypadku pojawiłby się szereg kluczowych kwestii mających wpływ na naturę umowy oraz aktorów zaangażowanych w jej zawarcie.
W zakresie, w jakim obejmowałaby ona kwestie podlegające trzem różnym filarom struktury Unii Europejskiej, taka umowa musiałaby być umową wielo-filarową. Ta umowa zostałaby zawarta przez Wspólnotę Europejską dla materii z Pierwszego Filaru (Wspólna Polityka Handlowa, Środowisko, Edukacja, Kultura, Badania i Rozwój …) oraz przez Unię Europejska dla kwestii powiązanych ze Wspólną Polityką Zagraniczną i Bezpieczeństwa (WPZiB – drugi filar) oraz Współpracą Policji i Wymiarów Sprawiedliwości w Sprawach Karnych (WPiWSSK – trzeci filar). Problem polega jednak na tym, że w Traktatach nie ma żadnych postanowień dotyczących zasad zawierania takiej wszechstronnej wielo-filarowej umowy.
Poza tymi wszystkimi sprawami istnieje jeszcze kwestia, czy taka umowa byłaby zawarta wyłącznie przez UE, czy też przez UE i jej Państwa Członkowskie. Obecna PCA jest umową mieszaną (zawartą przez UE oraz jej Państwa Członkowskie), zważywszy na to, że jej zakres wykracza poza kompetencje Wspólnoty Europejskiej. Na podstawie obecnych ambicji obydwu stron odnośnie zakresu przyszłej umowy można z pewnością wnioskować, że to będzie ponownie umowa mieszana. Tym czasem wątpliwości budzą ograniczenia, które narzuca się procedurze zawarcia umowy mieszanej.
Odpowiednie zasady proceduralne dla negocjowania, podpisania, zawarcia oraz wdrożenia umowy międzynarodowej przez Wspólnotę Europejską zawarte są w Artykule 300 WE. Według tego artykułu, to Rada UE podejmuje decyzję przez kwalifikowaną większość lub jednogłośnie. Zależy to od typu lub treści umowy. W tym przypadku mają zastosowanie te same zasady, które obowiązują przy zawarciu umowy. Komisja Europejska prowadzi negocjacje zgodnie z mandatem nadanym jej przez Radę, przy czym Rada prowadzi polityczną kontrolę nad negocjacjami poprzez specjalne komisje składające się z przedstawicieli krajowych.
Jednak gdyby umowa była umową wielo-filarową, to podlegałaby innej procedurze. Według Artykułu 24 TUE, który zawiera odpowiednie postanowienia dla zawierania umów międzynarodowych dotyczących drugiego i trzeciego Filaru, takie umowy są negocjowane przez przewodnictwo Rady, przy czym Komisja jest tylko “w pełni powiązana” z tym procesem.
Dlatego też, można brać pod uwagę dwóch różnych negocjatorów: przewodnictwo Rady dla spraw związanych z WPZiB i WPIWSSK oraz Komisję dla spraw WE. Ale kto byłby odpowiedzialny za negocjacje na temat takich aspektów horyzontalnych, jak preambuła umowy czy ustanowienie ram instytucjonalnych? Można przewidywać, że przy udzielaniu upoważnienia Komisji do prowadzenia negocjacji na mocy Artykułu 300 WE Rada mogłaby poinstruować ją, aby zawarła kwestie zarezerwowane dla prezydencji i Państw Członkowskich. Co uczyniłoby cały proces bardziej praktycznym.
W ten sposób w roku 1994 Państwa Członkowskie na podstawie ‘Artykułu 133 Komisja’ uzgodniły nadanie mandatu Komisji do negocjowania wszystkich aspektów obecnej PCA, w tym także te, które znajdują się w ich ograniczonej kompetencji. W konsekwencji górę wzięła spójność, jedność oraz jednolitość stanowiska UE. Możemy mieć nadzieję na podobną zgodność w negocjacjach nad przyszłą umową.
W odniesieniu do zawarcia umowy przez UE, kwestia tego czy umowa powinna zostać zawarta poprzez głosowanie na zasadach kwalifikowanej większości, czy jednomyślności wynika ze złożonej natury takiej „wszechstronnej mieszanej umowy wielo-filarowej”. Zważywszy na to, że pewne sprawy objęte umową podlegałyby głosowaniu kwalifikowaną większością a inne podlegałyby głosowaniu jednomyślnemu, jaką procedurę mogłyby wybrać instytucje UE? Czy musiałyby podzielić wszystkie części umowy i podejmować oddzielne głosowanie dla każdej odrębnej sprawy objętej umową? Czy też możliwe byłoby glosowanie nad umową jako całością, bez rozróżniania kwestii i odpowiadających im zasad głosowania. W takim przypadku jest wielce prawdopodobne, że zasada jednomyślności zwycięży nad zasadą kwalifikowanej większości.
Inną kwestię stanowiłoby to, czy Parlament Europejski udzieliłby swojej zgody na nową umowę w całości? W efekcie to dałoby mu prawo weta w sprawach związanych z drugim i trzecim filarem, co do których nie ma on kompetencji. Jednym z możliwych scenariuszy jest sytuacja, gdy kwestie WPZiB byłyby negocjowane przez Komisję a następnie zatwierdzane przez Parlament Europejski. Taka sytuacja jest dość daleka od rzekomo międzyrządowej natury UE w tym obszarze polityki. Wszystkie te kwestie pozostają otwarte i mogłyby zostać rozwiązane jedynie poprzez polityczny konsensus pomiędzy wszystkimi interesarjuszami. Wykorzystanie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości nie byłoby możliwe ze względu na zakres jego kompetencji. ETS ma władzę dokonywania analizy sądowniczej zewnętrznych umów zawieranych przez WE jedynie dla spraw wspólnotowych, to znaczy spraw objętych przez pierwszy filar.
Umowa mieszana wymaga skomplikowanego procesu ratyfikacji. Konieczne jest przejście przez proces ratyfikacji w 27 lub więcej Państwach członkowskich, nie licząc samych procedur Wspólnotowych. Ten długi proces i możliwe ewentualne zwłoki mogłyby dać fałszywe wrażenie, że UE się osiąga. W obliczu tak czasami podejrzliwego partnera jak Rosja, ta instytucjonalna ślamazarność, będąca nieodłącznym elementem procesu integracji europejskiej, może być szczególnie niedogodna. Trzeba pamiętać o tym, że negatywny wynik glosowania w ramach procesu ratyfikacyjnego w zaledwie jednym Państwie Członkowskim wystarcza, aby uniemożliwić wejście umowy w życie. Choć trzeba przyznać, że jak dotąd nigdy się to nie zdarzyło w przypadku mieszanych umów zawieranych przez Wspólnotę i jej Państwa Członkowskie.
Zakres merytoryczny nowej umowy
Podniesione powyżej aspekty prawne są dalekie od wyczerpania pełnego zakresu kwestii, które pojawiają się w sprawie nowej umowy pomiędzy UE a Rosją. Istnieje szereg pytań pozostających jak dotąd bez odpowiedzi a dotyczących merytorycznego zakresu umowy, którymi trzeba będzie się zająć.
Wydaje się jasnym, że UE ma na celu głęboki i wszechstronny traktat z Rosja. UE już zawarła szereg takich umów, zwłaszcza z krajami sąsiadującymi. Składają się one zazwyczaj z ponad 100 artykułów obejmujących współpracę w kilkunastu obszarach polityki, ze szczegółowymi postanowieniami zawartymi w szeregu aneksów i protokołów dołączonych do umów. Sama PCA jest przykładem takiej umowy. Choć w większości obszarów polityki poziom zobowiązań wynikających z tej umowy jest względnie niski w porównaniu z podobnie skonstruowanymi umowami pomiędzy UE a innymi krajami sąsiadującymi.
Kluczowym argumentem przeciw tak wszechstronnej umowie jest długi i trudny proces negocjacji oraz ratyfikacji. Zważywszy na drażliwy charakter wielu aspektów polityki, istnieje prawdopodobieństwo tego, że przed zawarciem całości umowy powstrzymywać będzie brak zgody w zaledwie kilku lub jednym obszarze polityki.
Istnieją jednakże alternatywy dla tego podejścia, które mogą usunąć część obaw otaczających nową wszechstronną umowę pomiędzy UE a Rosją. Komunikat prasowy Komisji stwierdza, że nowa umowa ma zapewnić „ramy” dla stosunków dwustronnych. Można sobie wyobrazić umowę „ramową”, która jest szeroka i wszechstronna co do zakresu, ale pozostaje dość ograniczona co do długości i szczegółowości. Poprzez taką „lżejszą” i krótszą umowę ramową można by uniknąć długich i trudnych negocjacji, które trzeba by było prowadzić równolegle w tym samym czasie. W takim przypadku szczegółowe negocjacje w różnych obszarach i sektorach będzie można prowadzić oddzielnie dla każdej umowy w poszczególnym sektorze.
W każdym razie, UE i Rosja będą musiały rozważyć to, jak inne dwustronne umowy pomiędzy nimi oraz dalsze umowy obecnie dyskutowane będą się miały do nowej umowy. O ile jest jasnym, że nowa umowa zastąpi PCA, jej związki z innymi umowami pomiędzy UE a Rosją pozostają niepewne. Poza PCA obecnie obowiązują umowy dla konkretnych sektorów w zakresie handlu tekstyliami i stalą. Jest także umowa dotycząca badań oraz umowa pomiędzy Europolem a Rosją.
Czy te umowy zostaną włączone do nowej umowy czy też będą nadal istnieć jako samodzielne umowy? Ponadto należy także rozwiązać kwestię tego, czy należy włączyć do nowej umowy kilkanaście obecnie dyskutowanych umów dla szerokiej gamy kwestii (Mapy Drogowe dla czterech wspólnych przestrzeni zawierają wyraźne odniesienia do umów dotyczących inwestycji, spraw weterynaryjnych, rybołówstwa, nawigacji satelitarnej, handlu materiałami rozszczepialnymi, ułatwień wizowych, readmisji, wzajemnej pomocy prawnej, Eurojustu, Europolu, współpracy sądowniczej, działań w zakresie zarządzania kryzysowego, oraz ochrony informacji).
Prowadzi nas to do kwestii powiązań pomiędzy różnymi obszarami polityki, które były podkreślane w ostatnim przeglądzie stosunków UE-Rosja wydanym przez Komisję, czyli w komunikacie z roku 2004. Istnieje szereg sposobów na powiązanie ze sobą umów. Jedną z opcji jest zawarcie prawnie wiążącego powiązania. Może one być wzorowane na tzw. „klauzuli gilotynowej” znanej ze stosunków UE-Szwajcaria. Klauzula wymaga, aby dany zestaw umów wszedł w życie i przestał obowiązywać w tym samym czasie. Można również wyobrazić sobie luźniejsze powiązanie „polityczne”. Tak też było poprzednio w przypadku stosunków UE-Rosja. Widzieliśmy to przy okazji negocjacji WTO (Światowej Organizacji Handlu) oraz ratyfikacji przez Rosję Protokółu z Kioto w 2004 roku, czy ostatnio przy okazji umów o ułatwieniach wizowych, czy readmisji.
Sprawa takich powiązań ma znaczenie dla fundamentalnej kwestii dotyczącej zakresu, w jakim nowa umowa powinna opierać się o wspólne wartości. O ile UE w coraz większym stopniu zależy na tym jaki kierunek Rosja przyjmie w tak fundamentalnych kwestiach jak demokracja, prawa człowieka oraz rządy prawa, Rosja ze swojej strony jest mniej skłonna zaakceptować partnerstwo oparte o europejskie definicje tych wspólnych wartości. Same Państwa Członkowskie UE są podzielone co do optymalnej równowagi pomiędzy „wspólnymi wartościami” a „wspólnym interesem” w stosunkach z Rosją.
Była to jedna z kwestii spornych w negocjacjach nad Mapami Drogowymi, i została ostatecznie rozwiązana poprzez zawarcie jedynie ograniczonych i mglistych odniesień do takich wspólnych wartości. Zakres, w jakim dalsza współpraca oraz integracja powinny opierać się na wspólnych wartościach stanie się najprawdopodobniej dominującym tematem zbliżających się negocjacji oraz ostatecznej ratyfikacji nowej wszechstronnej umowy pomiędzy Rosją a UE.
Wnioski
Ambicją obydwu stron jest objęcie wszystkich wymiarów stosunków pomiędzy nimi za pomocą jednego instrumentu prawnego. Nowy dwustronny traktat pomiędzy UE a Rosją najprawdopodobniej będzie „wszechstronną, mieszaną wielo-filarową umową stowarzyszeniową”. Ta umowa wpłynie na równowagę pomiędzy metodą wspólnotową a międzyrządową w procesie decyzyjnym UE. W przeszłości stosunki zewnętrzne stanowiły źródło konfliktu pomiędzy różnymi instytucjami UE. Włączenie CFSP oraz WPIWSWSK do nowej umowy pomiędzy UE a Rosja rodzi szereg nowych ważnych wyzwań stojących przed procesem tworzenia polityki zagranicznej w UE.
Nowa wszechstronna umowa, jak to określono powyżej, zmusi także UE i Rosję do ponownego zmierzenia się z kwestiami spornymi podniesionymi w czterech Mapach Drogowych dotyczących wspólnych przestrzeni. Będzie trzeba zająć się wieloma spośród dzielących strony kwestii, które pominięto w Mapach Drogowych. Na przykład tym, czy wspólna przestrzeń gospodarcza ma wyjść poza zwykły handel bezcłowy i być oparta o wspólne zasady i standardy. Taką kwestią są także wszelkie elementy łączący nową umowę i inne umowy UE-Rosja, a także zakres, w jakim stosunki wzajemne powinny opierać się o przywiązanie do wspólnych wartości.
W świetle tego, wydaje się jasne, że przed UE i Rosją stoją trudne i długie procesy negocjacyjne i ratyfikacyjne zanim nowa umowa mająca zastąpić PCA wejdzie w życie.