Stałe miejsce w Radzie Bezpieczeństwa ONZ.
Analiza stanowiska europejskiego.
W 1945 r., podczas tworzenia Organizacji Narodów Zjednoczonych (ONZ) zadecydowano, iż jeden z sześciu głównych organów ONZ – Rada Bezpieczeństwa (RB) – składać się będzie z 5 stałych członków (Stanów Zjednoczonych, Wielkiej Brytanii, Francji, Rosji i Chin) oraz 10 zmiennych wybieranych na 2 lata zgodnie z przyjętym kluczem regionalnym (5 miejsc dla Afryki i Azji, 2 Ameryki Łacińskiej, 2 Europy Zachodniej i 1 Europy Środkowej). Teoretycznie państwa te powinny posiadać "szczególne zasługi w utrzymaniu międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa", w praktyce jednak decyduje parytet geograficzny. Zakończenie zimnej wojny zmieniło układ sił i spowodowało rozpoczęcie debaty nad reformą ONZ, tak by struktura i zadania organizacji odpowiadały realiom nowego porządku międzynarodowego. W rezultacie zainicjowano dyskusję nad ewentualnym rozszerzeniem liczby miejsc w Radzie Bezpieczeństwa, a wśród kandydatów na stałych członków najczęściej wskazuje się na Niemcy, Japonię, Indie i Brazylię.
Rozmowy dotyczące poszerzenia grupy stałych członków Rady Bezpieczeństwa spowodowały, iż także w Unii Europejskiej zaczęto rozważać możliwość scedowania na całą UE stałego miejsca Wielkiej Brytanii i Francji. Niektóre państwa członkowskie Unii przyznały bowiem, że koordynacja polityki Unii na forum ONZ byłaby niezbędnym elementem traktowania brukselskiej organizacji jako potężnego aktora na arenie międzynarodowej posiadającego ogromną siłę polityczną. Propozycja wspólnej reprezentacji UE w Radzie Bezpieczeństwa była omawiana przez wiele lat i przy wielu okazjach, nigdy jednak nie została sfinalizowana. Było to konsekwencją nie tyle sprzeciwu państw spoza UE, lecz sporami i ogromnymi rozbieżnościami wśród członków samej Unii. Przebieg debaty na ten temat ukazał, że narodowe względy zdominowały dyskusje, a na obecnym etapie integracji oraz rozwoju Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa niezwykle trudno jest państwom członkowskim UE koordynować działania na polu międzynarodowym.
Obecnie Unia Europejska nie posiada jednolitej reprezentacji na forum Rady Bezpieczeństwa. Jedynie członkowie UE, którzy zasiadają w RB mają prawo zabierać na jej posiedzeniach głos. Dwa państwa członkowskie Unii posiadają stałe miejsce w Radzie (Wielka Brytania i Francja). Unii przypadają często także co najmniej dwa rotacyjnie przyznawane miejsca. Artykuł 19 Traktatu o Unii Europejskiej ma na celu zmuszenie członków Rady Bezpieczeństwa ONZ, którzy jednocześnie są państwami członkowskimi UE, by uzgadniali swoje działania i wygłaszali jednakowe stanowiska. W praktyce jednak, państwa te mogą działać indywidualnie. Na cotygodniowych spotkaniach Unii, odbywających się pod przewodnictwem Prezydencji, członkowie zasiadający w Radzie Bezpieczeństwa zdają sprawozdanie z działalności Rady. Ponadto Wysoki Przedstawiciel Unii Europejskiej może być zapraszany do zabrania głosu w imieniu UE w Radzie Bezpieczeństwa. Po raz pierwszy Wysoki Przedstawiciel UE zaprezentował oświadczenie w Radzie 23 czerwca 2000 r. (tematem była sprawa Bałkanów Zachodnich). Od 2000 r. liczba stanowisk prezentowanych przez Prezydencję znacząco wzrosła. Większość z nich odnosiła się do praw człowieka w różnych regionach świata, głównie w byłej Jugosławii, Kosowie, Bośni i Hercegowinie oraz Somalii. Oświadczenia te miały niemniej jedynie deklaratywny charakter. Zagadnienie reprezentacji Wspólnot Europejskich w Radzie Bezpieczeństwa pojawiło się już w 1990 r., kiedy zapoczątkowano debatę na temat poszerzenia RB i dostosowania jej do nowej rzeczywistości międzynarodowej. We wrześniu 1990 r. włoski minister spraw zagranicznych, Gianni de Michelis, zaproponował, by Wielka Brytania i Francja zawalczyły o stałe miejsce dla Wspólnoty Europejskiej w Radzie Bezpieczeństwa. Głównym motywem Włoch była obawa, że zjednoczone Niemcy przyćmią ich znaczenie. Dodatkowo, jako gorliwy stronnik politycznej integracji Unii, Włochy uznały, że stałe miejsce WE w RB wzmocni politykę zagraniczną Wspólnoty. Najważniejsze dla powodzenia włoskiej inicjatywy było poparcie Niemiec, a przede wszystkim Wielkiej Brytanii i Francji.
Niemcy nie zajęły żadnego stanowiska w sprawie propozycji Włoch, mimo iż rozwiązanie takie gwarantowałoby im możliwość występowania na forum Rady Bezpieczeństwa jako członek Wspólnoty oraz uzyskania dzięki temu statusu równego z Wielką Brytanią i Francją. Niemcy aspirowały jednak do odgrywania aktywnej roli w sprawach międzynarodowych oraz uzyskania większej odpowiedzialności, a tego nie zabezpieczało stałe miejsce WE w RB. W latach 1990-1992 Niemcy raczej ostrożnie wypowiadały się na temat możliwości przyznania im stałego miejsca w RB. Po pierwsze, w obliczu kryzysu w Zatoce Perskiej (kiedy za zgodą ONZ podjęto kroki gospodarcze i militarne przeciw Irakowi), Niemcy nie chciały naciskać na sprawę, która mogłaby osłabić ich stosunki z Wielką Brytanią, Francją i Stanami Zjednoczonymi. Po drugie, debata polityczna oraz opinia publiczna w samych Niemczech była dość sceptycznie nastawiona co do wielkiego udziału nowo zjednoczonego państwa w obowiązkach ONZ. Po trzecie, Niemcy preferowały poczekać najpierw na odpowiedź Wielkiej Brytanii i Francji w sprawie propozycji Włoch i wtedy dopiero przyjąć własne stanowisko.
Reakcja Wielkiej Brytanii i Francji była jednak negatywna. Oba państwa unikały dyskusji na ten temat. Zabiegały one o wprowadzenie do Traktatu z Maastricht zapisu stanowiącego, iż państwa członkowskie UE, które są jednocześnie członkami Rady Bezpieczeństwa ONZ, będą informować o wszystkim pozostałe państwa członkowskie. Ostateczne wprowadzenie tego zapisu znacznie osłabiło debatę na temat stałego miejsca UE w RB, zwłaszcza, że w międzyczasie uległo zmianie nastawienie Niemiec. W następstwie sukcesu użycia siły przeciwko Irakowi, wśród niemieckiej opinii publicznej zaczęło dominować przekonanie, iż ONZ (a szczególnie Rada Bezpieczeństwa) mogą odgrywać znaczącą rolę w sprawach międzynarodowych. Wzrastało także poparcie dla pomysłów przywódczej roli Niemiec na arenie międzynarodowej. W związku z wewnętrznymi nastrojami, a także z powodu odrzucenia propozycji Włoch przez Wielką Brytanię i Francję, Bonn oficjalnie wypowiedział się za chęcią uzyskania dla siebie stałego miejsca w Radzie Bezpieczeństwa.
Zabiegi Niemiec o uzyskanie stałego miejsca w RB uległy wzmocnieniu w latach 1993-1997, co było spowodowane znacznym udziałem państwa w operacjach pokojowych ONZ, a także ogromnymi wpłatami do budżetu organizacji (Niemcy stały się trzecim największym wpłacającym do budżetu regularnego i budżetu operacji pokojowych ONZ). Stanowisko Niemiec odnośnie reformy Rady Bezpieczeństwa zostało oficjalnie przedstawione w pisemnej odpowiedź udzielonej w ankiecie przeprowadzanej przez Sekretarza Generalnego ONZ. Komentarz Niemiec wprowadzony do ankiety nie stanowił wprawdzie propozycji uzyskania dla nich stałego miejsca w Radzie, lecz był ł z pewnością pierwszym ku temu krokiem. W tym czasie głównymi propagatorami silnej pozycji Niemiec w strukturach ONZ byli Klaus Kinkel, szef Partii Wolnych Demokratów, oraz kanclerz Helmut Kohl. Mimo iż Włochy sprzeciwiały się łączeniu udzielanych wpłat z uzyskaniem stałego miejsca w Radzie Bezpieczeństwa, Niemcy uzyskały poparcie Wielkiej Brytanii i Francji. W rezultacie wizja UE jako stałego członka w RB uległa znacznemu oddaleniu.
Od 1997 r. plany kandydatury Niemiec do stałego miejsca były systematycznie odkładane na później, głównie z powodu dyplomacji w samej Organizacji Narodów Zjednoczonych. Niektóre państwa nadal wyrażały silny sprzeciw wobec przyjmowania do RB nowych członków. Jeszcze większa grupa krajów (głównie mniej rozwiniętych) uważała, że przyznanie takiego miejsca Niemcom oraz Japonii jest niesprawiedliwe i jeszcze bardziej faworyzuje państwa uprzemysłowione. W sytuacji sprzeciwu ze strony dużej liczby państw, kandydatura Niemiec nie uzyskałaby wymaganej większości 128 głosów (2/3 wszystkich członków Zgromadzenia Ogólnego). Zdesperowane Niemcy poparły więc (razem z USA, Wielką Brytanią i Francją) inicjatywę Ismaela Razali – ówczesnego Przewodniczącego Zgromadzenia Ogólnego ONZ. Propozycja mówiła o przyjęciu nowych członków poprzez uzyskanie przez nich mniejszej niż dotychczas wymagano liczby głosów. Plan zakładał, że w pierwszym etapie, Zgromadzenie Ogólne przyjmie rezolucję wzywającą Radę Bezpieczeństwa do przyjęcia pięciu nowych członków (2 z krajów uprzemysłowionych oraz 3 z państw rozwijających się). W drugim etapie, Zgromadzenie Ogólne przyjęłoby rezolucję państwa jako stałych członków RB. Obie rezolucje miałyby być uchwalone 2/3 głosów lecz jedynie członków obecnych i głosujących, a nie wszystkich członków Zgromadzenia Ogólnego. Włochy odrzuciły plan Razali uznając za absurd przyjmowanie stałych członków RB liczbą głosów mniejszą aniżeli ta wymagana do zmiany Karty Narodów Zjednoczonych, zwłaszcza że głosowanie byłoby ważne nawet gdyby część państw nie uczestniczyła w głosowaniu lub wstrzymała się od głosu. Debata nad planem podzieliła wiele państw i oddaliła możliwość uzyskania przez Niemcy stałego miejsca. Zresztą polityka uzyskania stałego miejsca w RB za wszelką cenę była krytykowana przez opinię publiczną w samych Niemczech. Pierwsza propozycja Niemiec przeprowadzenia głosowania w sprawie reformy organizacji została przedstawiona w 1998 r. Mimo to, z powodu oporu grupy państw pod przewodnictwem Włoch, próba przegłosowania zmian nie powiodła się. W rezultacie Niemcy zaczęły wysuwać propozycję stwierdzającą, że ich stałe miejsce w RB ustanowi jednocześnie silną pozycję UE w tym organie. Właściwie nie tyle zmieniło się stanowisko Niemiec, co ich retoryka łącząca ich postulaty z planami Włoch.
Retoryka ta okazała się nawet skuteczna, gdyż kolejna propozycja Włoch przedstawiona w 1999 r. różniła się od tej z 1990 r. Nowy plan zakładał wykorzystanie jednego z dwóch stałych miejsc, jakie posiadały państwa członkowskie Unii w Radzie Bezpieczeństwa do utworzenia tzw. „embrionalnego stałego miejsca europejskiego”. Plan sugerował, by miejsce to przypadało rotacyjnie kolejnym delegacjom państw członkowskich nie posiadających stałego miejsca w Radzie. Propozycja ta została zaaprobowana w 1999 r. przez Wysokiego Przedstawiciela ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa Javiera Solanę. Poparcie jego zostało wyrażone podczas sesji Parlamentu Europejskiego w Strasburgu. Javier Solana podkreślił jednak, że przyjęcie takiego rozwiązania wymaga odpowiednich przygotowań i z pewnością nie zostanie ustanowione w najbliższej przyszłości.
Jesienią 2002 r. Niemcy i Hiszpania zaoferowały oddanie ich miejsca w Radzie Bezpieczeństwa dla prezydencji UE w celu utrzymania wymiany informacji na temat pracy RB oraz z zamiarem kształtowania stanowisk UE na forum Rady (była to propozycja bardzo zbliżona do włoskiego planu z 1999 r.). Wielka Brytania i Francja odrzuciły jednak wysuniętą inicjatywę. Mimo to, cztery państwa europejskie zasiadające wówczas w Radzie Bezpieczeństwa (Wielka Brytania, Francja, Niemcy i Hiszpania) podjęły decyzję o skoordynowaniu swoich działań na forum Rady Bezpieczeństwa i w konsekwencji wspólnie zaproponowały odnowienie Rezolucji RB 1390 dotyczącej sankcji przeciwko siatce Al-Qaidy. Jednakże kryzys iracki podzielił wyżej wspomniane cztery kraje i doprowadził do zaniechania dalszych wspólnych działań. W tym czasie pojawiły się głosy, że utworzenie stałego miejsca UE w RB ONZ stanowiłoby bodziec dla wspólnej polityki zagranicznej oraz udowodniłoby, że Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa nie jest ograniczona żadnym specjalnym statusem Wielkiej Brytanii i Francji. Inni argumentowali, że stałe miejsce UE byłoby logiczne, gdyż Unia powinna być w stanie realizować swoją politykę zagraniczną na forum RB, zwłaszcza że jest ona największym wpłacającym do regularnego budżetu ONZ (37%), budżetu operacji pokojowych (40%) oraz funduszy i programów ONZ (50%).
W listopadzie 2004 r. nowy Komisarz ds. spraw zagranicznych Benita Ferrero-Waldner wezwała do utworzenia stałego miejsca dla UE w Radzie Bezpieczeństwa ONZ stwierdzając, że Europa musi przemawiać jednym głosem w zakresie kluczowych spraw międzynarodowych. Jednocześnie zauważyła, że zgoda na takie rozwiązanie wymaga jednakowego stanowiska wszystkich państw członkowskich, co obecnie nie zawsze ma miejsce. Przykładem były chociażby różnice dotyczące wojny w Iraku. Również Parlament Europejski opowiedział się za przyznaniem Unii Europejskiej miejsca w Radzie Bezpieczeństwa ONZ. W 2005 r. PE przyjął Rezolucję wzywającą deputowanych z państw członkowskich UE do "poważnego zbadania" propozycji przyznania Unii statusu stałego członka Rady Bezpieczeństwa. Umocniłoby to wpływy Europy na świecie dzięki "efektywnej wspólnej polityce zagranicznej Unii". Parlament przyznał jednak, że na razie UE nie spełnia "warunków formalnoprawnych" stałego członkostwa w Radzie Bezpieczeństwa ONZ. Dlatego też najpierw do Rady Bezpieczeństwa powinny być przyjmowane państwa członkowskie UE "jako przedstawiciele Unii".
Z pewnością głównymi aktorami w debacie nad stałym miejscem Unii Europejskiej w Radzie Bezpieczeństwa ONZ były te kraje UE, na politykę zagraniczną których rozwiązanie takie miałoby największy wpływ: Niemcy, Wielka Brytania, Francja, Włochy. Warto tu jednaj wspomnieć o stanowisku pozostałych państw członkowskich. Oprócz Włoch, postulat stałego miejsca Unii w RB poparły Hiszpania oraz Holandia, które uznały, że stałe miejsce Unii mogłoby być reprezentowane przez wszystkie państwa członkowskie na zasadzie rotacji. Za propozycją niemiecką, poza Francją i Wielką Brytanią, opowiedziały się: Polska (która naciska także na utworzenie stałego miejsca dla państw Europy Środkowo-Wschodniej), Belgia, Luksemburg, Czechy, Słowacja, Węgry, Grecja, Cypr, Malta, Irlandia, Dania, Finlandia, Estonia i Łotwa. Wśród państw niezdecydowanych znalazły się: Portugalia, Austria, Słowenia, Szwecja, Litwa.
Ustanowienie wspólnego stałego miejsca dla Unii Europejskiej w Radzie Bezpieczeństwa ONZ nadałoby UE nowego znaczenia i przydzieliłoby jej nowe obowiązki w zakresie stosunków zewnętrznych. Unia otrzymałaby nowe możliwości, a rozwiązanie takie bez wątpienia wzmocniłoby Wspólną Politykę Zagraniczną i Bezpieczeństwa. Jednocześnie przyjęcie takiego rozwiązania wymaga od organizacji i jej państw członkowskich ścisłej współpracy, a także pełnej koordynacji w tym zakresie. Sprawa wspólnej reprezentacji Unii w Radzie Bezpieczeństwa przeszła długą drogę od czasu , kiedy została po raz pierwszy zaproponowana. Przegląd debaty na ten temat pokazuje jednak, że narodowe interesy zdominowały dyskusję. Ponadto można zauważyć, że obecne rozbieżności między państwami członkowskimi Unii uniemożliwiają w pełni skoordynowane i spójne działania w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, co ma swoje odzwierciedlenie w niemożności osiągnięcia zgody co do stałego miejsca Unii w Radzie Bezpieczeństwa ONZ.
Małgorzata O. Górska
Dodatkowa literatura:
1. EU Policies and Statements in the UN Security Council, http://www.europa-eu-un.org/articles/articleslist_s52_en.htm, 12 stycznia 2007.
2. Ariyoruk, A., Players and Proposals in the Security Council Debate 2005, w: U.N. Reform Watch, nr 1 (2005), www.centerforunreform.org, 12 stycznia 2007.
3. Blavoukos S., Bourantonis D., EU Representation at the Security Council: Bridging the “Capabilities-Expectations Gap, w: Essex Papers on Politics and Government, nr 157 (2002), Essex 2002.
4. Deutche Welle, Europe’s Security Council Ambitions, http://www.dw-world.de/dw/article/0,2144,1336765,00.html, 12 stycznia 2007.
5. Farrel M., EU Representation and Coordination within the United Nations, w: K. Laatikainen, K. E. Smith, The European Union at the United Nations, Cambridge 2006.
6. Novosseloff A., EU-UN Partnership in Crisis Management: Developments and Prospects, New York 2004, http://www.ipacademy.org/pdfs/EU_UN_PARTNERSHIP.pdf, 12 stycznia 2007.