Bilans niemiecki prezydencji w Radzie UE - Sztuka osiągania tego co możliwe
To była już dwunasta i prawdopodobnie ostatnia niemiecka prezydencja w Radzie Unii od czasu podpisania Traktatów Rzymskich w roku 1957. Kolejna niemiecka prezydencja jest przewidziana zgodnie z regułą w dopiero w roku 2020; a do tego czasu zostanie pewnie wprowadzone planowane kadencyjne stanowisko przewodniczącego Rady UE.
Co zostało po sześciu miesiącach niemieckiej prezydencji w Radzie UE? Pod przewodnictwem Angeli Merkel państwa UE osiągnęły postęp w dziedzinie ochrony klimatu i polityki energetycznej, ale przede wszystkim postanowiły o reformie Unii Europejskiej. To, czy za czasów niemieckiej prezydencji zrobiono historyczne kroki dla politycznego ratowania Europy oraz ponoszenia przez nią współodpowiedzialności za politykę światową, dla jej zdolności działania, możliwości stworzenia jej tożsamości, będzie można ocenić dopiero po upływie odpowiednio długiego okresu czasu. Jedno jest natomiast pewne; niemiecka przewodnicząca Rady, Angela Merkel, sprawdziła się w zdominowanej przez niepewność, brak orientacji i różnorodność stanowisk EU jako mistrzyni sztuki osiągania tego, co możliwe.
Misja wykonana
Rząd Federalny objął prezydencję w Radzie UE w pierwszym półroczu roku 2007 i to w nadzwyczaj niekorzystnej i niewdzięcznej sytuacji. Unia Europejska była wówczas pogrążona w głębokim kryzysie orientacji, którego rozmiar i zakończenie były w znacznej mierze niejasne. Z drugiej strony niemiecka prezydencja w Radzie była skonfrontowana z wielkimi oczekiwaniami. W ciągu całego roku 2006, czy to za czasów prezydencji austriackiej czy też fińskiej, żądania dotyczące wyjaśnienia podstawowych kwestii dotyczących przyszłości UE były kierowane nie do krajów pełniących wówczas przewodnictwo, ale już pod adresem Berlina. Zarządzona faza refleksyjna po zakończonych niepowodzeniem referendach miała doprowadzić do osiągnięcia wyników pod niemieckim przewodnictwem.
Wobec kogo miano kierować oczekiwania, jeżeli nie wobec Niemiec? W ramach procesu integracji europejskiej Niemcy spełniały tradycyjnie funkcję motoru i moderatora. Zawsze w tym czasie, gdy Niemcy przejmowały odpowiedzialność w Unii Europejskiej, ustalano ważne kierunki dalszego rozwoju integracji europejskiej. Tym razem jednak Berlin stanął przed szczególnym wyzwaniem; miał wyprowadzić Unię z głęboko sięgającego kryzysu konstytucyjnego. Podczas gdy ocena działalności poszczególnych prezydencji w Radzie ograniczała się najczęściej do stwierdzenia, co za danej prezydencji zostało „posunięte naprzód“, to od początku niemieckiej prezydencji w Radzie było jasne, że jej powodzenie lub niepowodzenie będzie związane z kwestią traktatu konstytucyjnego.
Niemiecka prezydencja spełniła pokładane w niej oczekiwania. Szczyt europejski z czerwca roku 2007 zajmie poczesne miejsce w historii procesu integracji europejskiej. Reasumując można stwierdzić, że niemiecka prezydencja uruchomiła wiele inicjatyw, które wykraczają poza zakres przydzielonego jej zadania.
Zakończone niepowodzeniem referenda w sprawie traktatu konstytucyjnego uwidoczniły sedno kryzysu europejskiego, w którym mniej chodziło o instytucje i traktaty, a bardziej o orientację, legitymację i akceptację. Dlatego jeszcze przed objęciem prezydencji w Radzie kanclerz federalna Angela Merkel propagowała oparcie Europy na nowym fundamencie i silniejsze uświadomienie sobie europejskich wartości oraz wzmocnienie europejskiej świadomości. Raz po raz podkreślała, że należy połączyć „Europę wyników " z europejską wspólnotą wartości i oprzeć Unię Europejską na nośnym fundamencie wartości.
Deklaracja Berlińska
Jubileusz pięćdziesięciolecia Traktatów Rzymskich obchodzony w marcu roku 2007 był pod tym względem ważnym wydarzeniem, do którego nawiązała niemiecka prezydencja, wykorzystując pozytywny obraz Europy. Deklaracja Berlińska przygotowana z okazji tego jubileuszu zajęła się wartościami, sukcesami oraz przyszłymi wyzwaniami i była skierowana pod adresem jej obywateli. Treść deklaracji Berlińskiej nie spełniła jednak pokładanych w niej pierwotnie oczekiwań odnośnie osiągnięcia porozumienia w sprawie historycznych i kulturowych podstaw idei europejskiej odnośnie interesów europejskich i wzmocnienia poczucia jedności?? przynależności do Europy. Wspólny mianownik dla takiego porozumienia miał wyglądać następująco; potwierdzenie humanistycznych ideałów i wartości, demokratycznych zasad wewnątrz UE oraz znaczenia różnorodności, specyfiki narodowej i idei subsydiarności. Nie było odniesienia do Boga ani też nawiązania do chrześcijańskich podstaw kultur europejskich. W trakcie negocjacji okazało się bowiem, że państwa członkowskie mają po części odmienne wyobrażenia o wartościach, sukcesach i wyzwaniach. Przedmiotem obiekcji było zarówno euro i Schengen jak i również europejski model społeczny, rozszerzenie i pogłębienie. Wskutek tego Deklaracja unika zupełnie tematu rozszerzenia, natomiast o socjalnym wymiarze Europy wzmiankuje w sposób stosunkowo niejasny.
Deklaracja Berlińska nie zawiera co prawda zamierzonej przez panią kanclerz Merkel dynamiki dla zmobilizowania szerokiego społecznego i politycznego poparcia dla europejskiego projektu, ale jednak ważne jest stwierdzenie, aby do wyborów do Parlamentu Europejskiego w roku 2009 „odnowić wspólny fundament Unii Europejskiej“. Był to pierwszy udany krok, aby w drugiej połowie prezydencji w Radzie znaleźć wyjście z zawikłanej sytuacji, w jakiej znalazł się traktat konstytucyjny. Negocjacje samej Deklaracji Berlińskiej były również pierwszą próbą przed trudnymi uzgodnieniami harmonogramu pracy nad traktatem konstytucyjnym. Deklaracja Berlińska jest bez wątpienia wyjątkowym dokumentem, który mówi o idei integracji europejskiej językiem zrozumiałym dla obywateli. Pozwala ona jednak zauważyć głębokie podziały pomiędzy państwami członkowskimi EU w zasadniczych kwestiach polityki europejskiej.
Zintegrowana polityka klimatyczna i energetyczna
Epoka globalizacja spowodowała, że państwa europejskie stały się zbyt małe, aby mogły same rozwiązywać wielkie problemy. Międzynarodowe źródła kryzysów, zmiany klimatyczne, wąskie gardła w dostępie do zasobów naturalnych, nacisk konkurencji dowodzą, że Europa stoi w obliczu wyzwań związanych z globalnym ryzykiem i dlatego musi we własnym interesie sama wnosić istotny wkład w stabilizację polityki światowej. Nie można było oczekiwać, że niemiecka prezydencja w Radzie podejmie w ciągu sześciu miesięcy inicjatywy dotyczące wszystkich stojących wyzwań. Udało jej się jednak dać sygnał wskazujący drogę na przyszłość, jeżeli chodzi o pokonanie jednego z najważniejszych globalnych wyzwań, jakim są zmiany klimatyczne wraz z ich wszelkimi konsekwencjami dla środowiska naturalnego i społeczeństwa. Ochrona klimatu i polityka energetyczna zdominowały jako temat wszystkie pozostałe kwestie pierwszego szczytu pod niemieckim przewodnictwem. To, że polityka energetyczna winna zająć centralne miejsce na agendzie polityki europejskiej zostało już uzgodnione na spotkaniu Rady Europejskiej w marcu 2006 roku, po tym jak Komisja w Zielonej księdze polityki energetycznej w Europie podkreśliła wrażliwość UE w dziedzinie polityki energetycznej. Połączenie tematu energii z kwestią zmian klimatycznych nastąpiło w stosunkowo krótkim czasie, po tym, jak alarmujące raporty organizacji międzynarodowych stały się przedmiotem ożywionej debaty publicznej.
Sukces polityczny
Zgodnie z uchwałą wiosennego szczytu ochrona klimatu i polityka energetyczna zostały połączone w jedną zintegrowaną politykę. Redukcja emisji gazów cieplarnianych, zmniejszenie zużycie energii, wzrost udziału energii odnawialnych i określenie wiążących celów w zakresie biopaliw to cele, które zostały uchwalone. Zobowiązanie się UE do ograniczenia emisji gazów cieplarnianych o 20% do roku 2020, do zwiększenia udziału energii odnawialnych o 20%, do podwyższenia efektywności wykorzystania energii o 20% oraz zwiększenie udziału biopaliw o 10% są przede wszystkim ważnym sygnałem na zewnątrz. Dzięki tym postanowieniom UE pod niemieckim przewodnictwem dowiodła, że w wypadku tematów przyszłościowych jest ona nie tylko zdolna do działania, ale również może przejąć rolę prekursora i stać się wzorem. Niemiecki rząd federalny potrafił również połączyć pod względem tematycznym swoją prezydencję w UE z przewodnictwem w grupie państw G8. Tym samym rząd federalny mógł wypowiadać się w sprawach międzynarodowej polityki klimatycznej również w imieniu UE. Nie ulega wątpliwości, że bez wyników wiosennego szczytu europejskiego nie można by było sobie wyobrazić – skromnych, ale jednak - postanowień grupy państw G8 na szczycie w Heiligendamm dotyczących ochrony klimatu i kolejnego porozumienia odnośnie Protokołu z Kyto na okres po jego wygaśnięciu w 2012 do końca 2009 (sic!). Był to sukces UE oraz niemieckiej prezydencji. Konsekwentne podążanie tą drogą przyczyni się do wzmocnienia wiary obywateli w sens i przyszłość Unii Europejskiej.
Większa zdolność działania – traktat reformujący
Zasadniczym zadaniem niemieckiego przewodnictwa w Radzie było wypracowanie konsensowych zarysów merytorycznych nowego traktatu konstytucyjnego, które umożliwiłyby zakończenie trwającego od roku 2005 kryzysu konstytucyjnego. Już samo to mogłoby być miarą sukcesu niemieckiej prezydencji. A to zależałoby w decydującej mierze od zdolności negocjacyjnych pani kanclerz w godzeniu ze sobą rozbieżnych interesów.
Zadanie zostało wykonane, a osiągnięty wynik znacznie przekroczył pierwotne założenia, jakimi było określenie harmonogramu dalszego działania. Komisja Europejska postanowiła w dniu 23 czerwca 2007 zwołać konferencję międzyrządową ze szczegółowo określonym mandatem negocjacyjnym. Ostatecznie zakończono tym samym sprawę traktatu konstytucyjnego. Zostanie on zastąpiony przez traktat reformujący. Wynik szczytu wszyscy jego uczestnicy uznali za swój sukces; zarówno niemiecka prezydencja w Radzie, jak i zwolennicy i przeciwnicy konstytucji - czyli wszyscy, którzy toczyli ze sobą spór o traktat. Sukcesu nie można jednak mierzyć ilością przeforsowanych żądań narodowych. Zasadniczą sprawą jest bowiem, czy traktat wzmocni strategiczną jakość UE.
Kierując się pragmatyzmem niemiecka prezydencja zdecydowała się osiągnąć w sporze o nowy traktat to, co było możliwe, rezygnując z niektórych nawet pożądanych postulatów, gdy miały one stawić zagrożenie dla powodzenia całości. Przecież nawet to, co okazało się pod koniec możliwym do osiągnięcia, wydawało się być przez długi czas nierealne. Ustalony traktat reformujący ma dobre widoki na realizację. Zasadnicze zmiany zawarte w traktacie konstytucyjnym weszły do traktatu reformującego. Tym samym traktat jest imponującym krokiem, aby uczynić wspólnotę bardziej demokratyczną, efektywną i zdolną do działania. Zaliczają się do tego regulacje dotyczące subsydiarności i uporządkowania kompetencji pomiędzy UE a państwami członkowskimi, inicjatywa obywatelska i wprowadzenie podwójnej większości od roku 2014, rozszerzenie zakresu decyzji podejmowanych większościowo, stałe przewodnictwo w Radzie i minister spraw zagranicznych, nawet jeżeli nie będzie on już nosił tego tytułu. UE będzie miała prawnie obowiązującą Kartę Praw Podstawowych i osobowość prawną.
Najważniejszym sygnałem jest natomiast to, że w przyszłości Unia nie będzie zajmowała się już sama sobą, ale sprawami merytorycznymi. Tym samym UE ma doskonałe warunki, aby móc działać ofensywniej w dziedzinie polityki światowej. Położono podwaliny dla wzmocnienia wspólnoty, dzięki czemu będzie ona mogła w odpowiedni sposób reagować na globalne wyzwania począwszy od terroryzmu po aż wzrost znaczenia Azji i nacisk konkurencji. Jednak zdolność EU do wspólnego reagowania na ryzyka i wykorzystywania szans będzie nadal uzależniona od woli politycznej wszystkich członków.
W związku z tym należy zauważyć, że traktat reformujący zawiera pod naciskiem niektórych państw członkowskich regulacje, które wzmacniają szczebel państw narodowych. Na przykład podniesiono jeszcze bardziej rangę parlamentów krajowych w zakresie sprawowania kontroli nad oceną subsydiarności. Oznacza to, że jeżeli zwykła większość głosów parlamentów krajowych będzie przeciwna projektowi jakieś ustawy (sic!) Komisji, wówczas Komisja będzie zobowiązana do ponownego jej przeanalizowania, weryfikacji lub do odstąpienia od niej. Ponadto zrezygnowano z wyraźnego zapisu wskazującego na pierwszeństwo prawa wspólnotowego, co było przewidziane w Traktacie Konstytucyjnym. Podkreślono natomiast, że UE wolno działać tylko w ramach przekazanych jej kompetencji. Nowością jest natomiast możliwość zwrotnego przekazania kompetencji ze szczebla europejskiego na szczebel krajowy pod warunkiem podjęcia jednomyślnej decyzji na konferencji międzyrządowej.
Współpraca w różnorodności
Patrząc pozytywnie można by było uznać działania na rzecz wzmocnienia narodowego wpływu w rozumieniu ponoszenia przez państwa członkowskie większej odpowiedzialności i osiągnięcia większego zbliżenia do obywateli. Jednak nie sposób nie dostrzec, że traktat reformujący jest reakcją na rosnące obiekcje i nieufność wobec wspólnoty i dlatego wprowadza mechanizmy umożliwiające wykonanie „ruchu wstecz”. Ostatecznie równowaga pomiędzy polityką wspólnotową i współpracą międzyrządową została przesunęła się na korzyść tej ostatniej. Nawiązanie do tego w nowym traktacie jest manifestacją nowej rzeczywistości w UE: Rozszerzona Unia Europejska stała się bardziej różnorodna pod względem politycznym, gospodarczym i prawnym. Każdy nowy krok na drodze integracji musi szanować tę różnorodność. Równocześnie państwa członkowskie potrzebują odpowiednich instrumentów, aby móc współpracować w jedności tam, gdzie to konieczne.
Strategia zbliżenia się do obywateli
Na krótko przed rozpoczęciem prezydencji rząd federalny postawił przed sobą ambitny cel, jakim było ponowne zwiększenie zaufania i akceptacji obywateli dla integracji europejskiej. W swej analizie prezydencji w Radzie rząd federalny dokonał pozytywnego bilansu. Zakończyła się faza niemocy i braku odwagi, odzyskano zaufanie do Unii. I rzeczywiście według ostatniego Eurobarometru akceptacja UE wśród europejskiej opinii publicznej wzrosła o kilka punktów procentowych.
Niewątpliwie ten pozytywny trend zmiany nastroju europejczyków jest efektem strategii „Europa wyników“. Niemiecka prezydencja zajęła się w ciągu sześciu miesięcy tematami, które były bezpośrednio istotne dla obywateli Europy. Największy wydźwięk w opinii publicznej miało chyba jednak uchwalenie rozporządzenia dotyczącego roamingu, umożliwiające korzystanie z telefonów komórkowych w całej UE po niższych cenach. Ponadto uproszczono transgraniczny obrót płatniczy w UE. O wiele bardziej znaczące od praktycznych efektów w dniu codziennym były bardziej kompleksowe tematy, w których obywatele UE oczekiwali ponoszenia przez Europę większej odpowiedzialności. Energia stała się centralnym punktem odniesienia dla „Europy wyników“ i uwidoczniła wartość dodaną europejskiej polityki. Szczególnie aspekty klimatyczne są postrzegane w debatach publicznych coraz częściej jako oryginalnie „europejskie”. Ten temat spotyka się z coraz większą akceptacją wśród obywateli, ponieważ dotyczy ich bezpośrednio i dlatego coraz większe wsparcie zyskują pionierskie działania UE na rzecz międzynarodowej ochrony klimatu.
Kolejny konkretny wynik bezpośrednio dotyczący obywateli był związany z bezpieczeństwem. Układ z Prüm zostanie włączony do ram prawnych Unii Europejskiej. W roku 2005 Niemcy i sześć innych państw połączyło w tym układzie swoje wysiłki dla jeszcze bardzie skutecznego zapobiegania i zwalczania przestępczości. Zgodnie z nim powstanie europejska sieć łącząca rejestry przestępstw państw członkowskich UE. Ministrowie sprawiedliwości ustalili po raz pierwszy wymianę danych o skazaniach. Ponadto skonkretyzowano budowę systemu informacji wizowej i wzmożoną ochronę granic zewnętrznych przed nielegalną migracją (wzmocnienie Frontexu) dzięki zacieśnieniu współpracy.
Dzięki konkretnym wynikom udało się przybliżyć UE obywatelom. Jednakże UE nie osiągnęła założonego przez siebie samą celu, jakim było podejmowanie zasadniczych decyzji na szczeblu europejskim w sposób transparentny przy udziale obywateli. Traktat reformujący to była sprawa negocjacji elit za zamkniętymi drzwiami. Odstąpienie od metody konwentu i powrót do tradycyjnej metody konferencji międzyrządowej umożliwiło znalezienie wyjścia z kryzysu konstytucyjnego. Zdystansowano się wskutek tego od pierwotnego pomysłu, jakim było umocnienie legitymacji poprzez większe włączenie obywateli. Dochodzi do tego również fakt, że pomimo wieloletnich sporów, konwentów i konferencji międzyrządowych ostatecznie nie ma traktatu, który dałby Europie duszę i symbole i uczynił z niej sprawę obywateli.
Wynik godny uznania
Niemiecka prezydencja w Radzie była bez wątpienia sukcesem. Dzięki wyrazistemu pragmatycznemu profilowi dowiodła ona zdolności przywódczych we współpracy z najważniejszymi partnerami. Dzięki spełnieniu w doskonały sposób funkcji moderatora i kreatora pomysłów rząd federalny z powodzeniem wykorzystał swój potencjał w czasie prawdopodobnie ostatniej niemieckiej prezydencji w Radzie UE. Pomimo niekorzystnych warunków ramowych spowodowanych przez głęboki kryzys w jakim znajdowała się UE, pomimo zmian u najważniejszych partnerów współpracy - w Paryżu i Londynie - niemiecka prezydencja była w stanie nie tylko zrealizować założone cele, ale również zainicjować z wymiernymi efektami nowe inicjatywy integracyjne. Jak dalekosiężne będą inicjatywy podjęte w czasie niemieckiego przewodnictwa i ich wyniki wewnątrz UE oraz jaki wpływ wywrą one w przyszłości na pozycjonowanie się Unii, będzie można ocenić dopiero po upływie odpowiednio długiego okresu czasu. Niemiecka Prezydencja w Radzie była bez wątpienia strategiczną, podejmującą wybiegające w przyszłość decyzje, może była nawet historyczną.
Recepta na sukces niemieckiego przewodnictwa w Unii Europejskiej była ściśle związana z osobą pani kanclerz Niemiec Angeli Merkel. Potrafiła ona dzięki pragmatyzmowi i kunsztowi negocjacyjnemu pogodzić ze sobą rozbieżne interesy i stanowiska. Dowiodła ona również zdolności strategicznych nawiązując do międzynarodowych priorytetów, takich zmiany klimatyczne i osiągając przełom zarówno na szczeblu europejskim jak i wśród Grupy G8. Dobre współdziałanie pomiędzy przewodniczącą Rady Europejskiej, przewodniczącym Komisji i przewodniczącym Parlamentu Europejskiego – wszyscy są członkami EPL – wniosła z pewnością istotny wkład do osiągnięcia tego celu.
Spór o reformy ukazał jednak również granice europejskiej jedności: w czasie, gdy UE jest pożądanym aktorem w polityce światowej, państwom członkowskim brak wspólnej idei Europy, ideału wspólnej tożsamości. W takich warunkach niemiecka prezydencja osiągnęła wyniki godne uznania. Jeżeli polityka jest sztuką osiągania tego, co możliwe, to pani kanclerz Merkel jest bez wątpienia wielką mistrzynią. Ale to, co możliwe, to może być za mało dla Europy.
Canan Atilgan