Kiedy zbudujemy autostrady
Paweł Szałamacha
„polski most, niemiecki post, francuskie małżeństwo, włoskie nabożeństwo - wszystko to błazeństwo”
Jednym z powodów dla których czujemy się obywatelami państwa drugiej kategorii, jest brak autostrad i dróg ekspresowych. Motto rozdziału nie jest nowe: jeszcze przed rozbiorami, Rzeczpospolita była znana w Europie z kiepskiej jakości traktów.
Stan obecny
Tu uwaga wstępna. W latach 1990-2005 nie wybudowano dróg nie ze względu na często podnoszony argument braku pieniędzy. Fundusze znajdowano, ale na inne cele. W latach 93-97 nastąpił gwatłowny wzrost wydatków na potrzeby nomenklatury PSL, przedstawiane publiczności jako wzmocnienie krajowego rolnictwa. W latach 1997-2001 znalazły się pieniądze na stworzenie trzystu siedemdziesięciu powiatów, powołanie urzędów marszałkowskich i sejmików wojewódzkich, stworzyliśmy jeden z najbardziej hojnych systemów świadczeń rentowych, pompę ssąco-tłoczącą pieniądze publiczne w postaci zakładów pracy chronionej. Wielkim nakładem środków rząd AWS-UW stworzył siedemnaście Kas Chorych, które następnie zlikwidował rząd Millera. W 1999r. wprowadzono Otwarte Fundusze Emerytalne. Sama konstrukcja ma wiele wad, lecz co wiecej, wdrażano ją nieudolnie i nastąpiły opóźnienia w przekazywaniu składek do OFE, co kosztowało skarb państwa 5,6 mld zł samych odsetek, czyli równowartość 180 km autostrad. Wszystko to czynili ludzie przez nas samych wybrani, wydaliśmy setki milionów na zbyteczne lub nieprzemyślane pomysły, osłabiając nasze szanse rozwojowe, a obecnie akceptujemy dogmat, według którego drogi mogą powstać tylko dzięki pieniądzom z Unii. Budowa dróg nie była priorytetem żadnej z ekip rządzących. Dziwi mnie, że mimo uroczystych deklaracji i wiecznie przedrukowywanych map zawierających plany autostrad, żaden z szefów rządów nie dopychał kolanem 200 km „buzkówki” lub „milerówki”.
Lata 2005-2007 to postęp, ale nie przełom w tej dziedzinie. Niestety nie nastąpiło przełamanie inercji procesów przetargowych i skokowy wzrost rozpoczynanych budów, choć postęp w stosunku do lat poprzednich jest zauważalny. Oddano do użytku niecałe 200 km autostrad, tj 103 km pomiędzy Koninem a Strykowem, oraz 92 km od Wrocławia w kierunku granicy z Niemcami, ale jest to raczej zasługa poprzednich rządów, gdyż te inwestycje rozpoczęto przed 2005. W Małopolsce, Górnym i Dolnym Śląsku rozpoczęto budowę 105 km autostrad, jednocześnie na Mazowszu, Ziemi Lubuskiej, w Wielkopolsce, Świętokrzyskiem rozpoczęto budowę 215 km dróg ekspresowych.
Jerzy Polaczek, minister transportu w rządzie PiS, był ministrem w miarę solidnym, ale także nie dokonał przełomu. Osoba ta egzemplifikuje wybory których musiał dokonywać premier Kaczyński. Premier nosił się z zamiarem odwołania go ze stanowiska, niemniej minister reprezentował jedno ze środowisk tworzących PiS, czyli dawne Przymierze Prawicy. Odwołanie go oznaczałoby zantagonizowanie tego kręgu i osłabienie szans na zbudowanie dużej formacji prawicowej – przywódca tego nurtu, Kazimierz Ujazdowski był bardzo czuły na parytety wpływów. Po przegranych wyborach w 2007 Kazimierz Ujazdowski oraz Jerzy Polaczek i tak odeszli z PiS. Obaj nie uznali za wskazane zrezygnować z mandatu poselskiego zdobytego z listy tej partii.
Pod koniec 2008 roku posiadaliśmy 761 km autostrad i 317 km dróg ekspresowych i nie można ich nazwać ich siecią. Drogi te stanowią izolowane odcinki, nie powstały podstawowe korytarze transportowe północ-południe, wschód - zachód. Autostrady z wyjątkiem pasa południowego Wrocław-Katowice-Kraków, nie łączą największych miast kraju. Nie jesteśmy także włączeni w system dróg europejskich. Projekt takiej sieci powstał już w 1934 roku, a został zaprojektowany przez entuzjastę autostrad, Włocha Puricellego, twórcę pierwszej drogi tego typu wybudowanej pod Mediolanem w latach 20-tych. Żadna z naszych autostrad nie dochodzi do granicy państwa, wielu Polaków wracających z wakacji po wjeździe do ojczyzny doznaje gwałtowego pogorszenia nastroju.
Powody
Przyczyn niezadawalającego postępu jest kilka – zastany stan zaryglowania przez interesy korporacji często wsparte udziałem ustosunkowanych osób – dotyczy A1 na odcinku Nowe Marzy - Toruń, oraz A2 pomiędzy Nowym Tomyślem a Świeckiem, nieustanne zaskarżanie przetargów przez wykonawców, oraz brak przełamania i wprowadzenia nowej kultury pracy w Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.
System publiczno-prywatny budowy dróg w III RP był częścią kapitalizmu politycznego tych lat, wedle zasady zysk prywatny, ryzyko publiczne. Partnerstwo publiczno-prywatne wymaga ścisłego podziału praw i obowiązków pomiędzy organami publicznymi a prywatnymi podmiotami. Sprawdza się w krajach posiadających kompetentną administrację, a państwo jest mało skorumpowane. W 1997 koncesję na budowę odcinka Gdańsk Toruń przyznano spółce Gdańsk Transport Company (GTC). Spółka ta nie wybudowała nic przez siedem lat, „siedziała” na koncesji i zabiegała o finansowe wsparcie rządu. W tym samym 1997 koncesję na A1 otrzymała Autostrada Wielkopolska, znana z udziału Jana Kulczyka poprzez spółkę zależną.
Po kilku latach negocjacji latem 2004, rząd SLD zaakceptował koszty budowy odcinka autostrady A1 Gdańsk-Nowe Marzy i koszty odcinka autostrady A2 Nowy Tomyśl – Świecko, w wysokości odpowiednio 5,6 mln i 6,1 mln Euro za km. W Hiszpanii koszty autostrad wynosiły wówczas 5,2 mln Euro za km. Sprawa nie stałaby się przedmiotem publicznej dyskusji, gdyby nie publikacje Rzeczpospolitej o udziale jednego z tzw. baronów SLD w GTC mającej wybudować wspomniany odcinek A1. Wyjaśnijmy dlaczego koszty budowy przez prywatną firmę jaką jest koncesjonariusz A1 GTC oraz Autostrada Wielkopolska w przypadku A2 mogą być przedmiotem troski publicznej. Można bowiem twierdzić, że w warunkach wolnego rynku nikogo nie powinno interesować czy prywatny przedsiębiorca przepłaca za wykonanie danej inwestycji. Zainteresowanie ogółu obywateli wynika stąd, że Skarb Państwa gwarantuje koncesjonariuszowi A1 to, że jeżeli wpływy z opłat za przejazd autostradą nie pokryją kosztów budowy (i obsługi finansowej), wówczas różnicę dopłaci rząd czyli podatnicy. W przypadku A2 rząd gwarantuje spłatę kredytu. A istnieje zasadnicza różnica pomiędzy przedsiębiorcą który musi liczyć każdą złotówkę wydaną na budowę fabryki, a przedsiębiorcą który może bez ograniczeń przepłacać gdyż wie, że jeżeli wpływy ze sprzedaży towarów nie pokryją kosztów inwestycji, to rząd wyrówna różnicę. W tej drugiej sytuacji powstaje nawet bodziec, aby koszty te były jak największe, i taką komfortową sytuację posiadają koncesjonariusze A1 i A2.
Także latem 2004 Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad rozstrzygnęła przetargi i podpisała umowy na budowę odcinka autostrady A2 z Konina do Łodzi. Odcinek ten był budowany w systemie tradycyjnym, tj prace budowlane są finansowane ze środków publicznych. Cena zawarta w umowach wynosi od 2,3 do 4,8 mln Euro za km, (średnia ok. 3,2 mln). Tak więc różnica na jednym kilometrze pomiędzy ceną uzyskaną w systemie tradycyjnym a ceną koncesjonariuszy wynosi 2,4 mln w przypadku A1, i 2,9 mln dla A2, co daje 216 mln Euro za 90 km A1, oraz 304 mln Euro za 105 km A2. Odcinek ten został otworzony dla ruchu w lecie 2006r.
Oczywiście koncesjonariusz ponosi pewne dodatkowe koszty ponad samą budowę np. powołuje całą strukturę spółki, które w modelu publicznym nie są wykazane, ponieważ stanowią koszty GDDKiA. Ponosi także koszty kredytu i oczekuje zwrotu na zainwestowanym kapitale. Jednak koszty te podlegają takiemu samemu mechanizmowi zawyżania jak opisano powyżej. Jak abstrakcyjne mogą być te dodatkowe koszty i ryzyka ilustruje komunikat prasowy wydany przez ministerstwo po podpisaniu protokołu dot. A2 w którym czytamy, że koncesjonariusz zaakceptował „koszty prac archeologicznych i zmiany prawa”.
Mechanizm realizacji renty z kapitalizmu politycznego w przypadku A1 wyglądał będzie następująco: GTC konsumuje 2,4 mln Euro na kilometrze na pokrycie kosztów własnej struktury, doradztwo itd. Następnie ustala cenę za przejazd w oparciu o rozdmuchane koszty, wiedząc, że jeżeli „rynek” czyli kierowcy zniosą tą cenę, to zarobi, jeżeli zaś nie, to ...rząd dopłaci. Co więcej, gwarancja rządu powoduje, że koncesjonariusz nie ma motywacji aby obniżać cenę za przejazd aby zwiększyć ruch. W rezultacie kierowcy nie akceptują wysokości opłat za przejazd i efektem jest wypychanie ruchu drogowego z autostrad na bezpłatne drogi krajowe. Mieszkańcy Konina poznali to zjawisko, gdyż po oddaniu do użytku autostrady Konin -Września w 2002, na której do tego czasu przejazd był bezpłatny, ruch ciężarowy powrócił na ulice miasta, czyli autostrada pogorszyła bezpieczeństwo i szybkość transportu w tym regionie.
Wg szacunkowych danych z 2004 roczne dopłaty za 90 km A1 od Gdańska do Nowych Marzów wyniosą ok. 100 mln złotych. Podobny mechanizm SLD chciał „zaklepać” dla kolejnego odcinka A1 z Nowych Marzów do Torunia. Minister Polaczek obliczył jednak, że roczne dopłaty z Krajowego Funduszu Drogowego wyniosłyby od 200 do 250 mln zł rocznie i zdecydował, że drogę tą zbuduje GDDKiA, oraz wygasił koncesję GTC. Firma ta nie była budować autostrady ze środków własnych, ale rzecz jasna odwołała się do sądu, który w pierwszej instancji przyznał jej rację. Zapewne sąd przedstawił jakieś uzasadnienie swojej decyzji, niemniej de facto obronił on interesy oligarchii przeciwko dobru wspólnemu. Ta postawa kontrastuje z rozstrzygnięciem francuskim zapadłym ponad trzydzieści lat temu. W latach siedemdziesiątych (zob. także poniżej) rząd zawarł umowy z czterema prywatnymi koncesjonariuszami, którzy jednak nie byli w stanie rozpocząć inwestycji. Powód ten sam- nie zamykało się finansowanie inwestycji. Rząd zaoferował wsparcie finansowe, ale jednocześnie oznajmił, że będzie ustalał wysokość opłat za przejazd. Takie rozwiązanie zostało zaakceptowane przez naczelny sąd administracyjny we Francji, pomimo, że stanowiło naruszenie umowy z koncesjonariuszem. System prawny zdobył się na zważenie racji publicznych i prywatnych. U nas koncesjonariusz GTC nie budował drogi, ale nie było sposobu, aby usunąć go ”z drogi”, mamy więc państwo prawników, ale nie mamy autostrad.
Po sformowaniu nowego rządu jesienią 2007, minister Grabarczyk z PO zdecydował się wnieść kasację, jednak równolegle kontynuował negocjacje cenowe z GTC. Na początku maja 2008, serwisy przekazały wiadomość, że GTC zażądało 17 mln Euro za kilometr. Ostatecznie ministerstwo ustąpiło, w sierpniu 2008 GDDKiA podpisała umowę przystając na cenę 11,7 mln euro za kilometr, jednak nie ujawniono wysokości dopłat z KFD które zagwarantowało koncesjonariuszowi ministerstwo. Jeszcze w sierpniu 2008, aby zrobić wrażenie na publiczności, wbito łopatę na budowie nowego odcinka, ale rzeczywiste prace budowlane rozpoczną się na wiosnę 2009.
W przypadku AW, której rząd gwarantuje spłatę kredytu, koncesjonariusz ma inną ścieżkę wyjścia z inwestycji. Po realizacji zysku 2,9 mln euro na kilometrze na etapie budowy, ustala cenę za przejazd w oparciu o zawyżone koszty. Jeżeli kierowcy akceptują wysokość opłat, koncesjonariusz zarabia przez kilkadziesiąt lat eksploatacji autostrady. Jeżeli cena jest za wysoka i nie pokrywa kosztów obsługi kredytu, koncesjonariusz ogłasza upadłość i "pociąga" gwarancję Skarbu Państwa. Rząd spłaca zaciągnięty przez koncesjonariusza kredyt i w zamian dostaje autostradę, wybudowaną niemal dwa razy drożej niż w warunkach konkurencji.
Bardzo podobny scenariusz został już zrealizowany na Węgrzech. W połowie lat dziewięćdziesiątych wybudowano odcinek autostrady M1/M15 stanowiący część połączenia Budapeszt-Wiedeń. Długość odcinka wyniosła 57 km przy koszcie 329 mln ECU, czyli 5,8 mln za km, zaś eksploatacja przypominała to co przez kilka lat oglądaliśmy pomiędzy Koninem a Wrześnią: wysokie opłaty za przejazd, niewielki ruch ciężarówek, niezdolność koncesjonariusza do spłaty kredytu. W rezultacie rząd węgierski przejął autostradę i spłatę zaciągniętych kredytów.
Aby uniknąć powyższych patologii, autostrady powinny być budowane w systemie tradycyjnym, jako zadanie władzy publicznej. Właściwy podział zadań pomiędzy agendy rządowe i prywatną przedsiębiorczość polega na tym, że pierwsze przeprowadzają procedury planistyczne i wywłaszczeniowe i kupują usługę robót budowlanych od sektora prywatnego, zaś sektor prywatny buduje w możliwie szybko, za cenę uzyskaną w pełni konkurencyjnym procesie. Tak zbudowano doskonałe sieci autostrad świata Zachodu w USA i Niemczech, oraz najlepsze drogi okresu starożytnego – rzymskie dukty łączące całe imperium.
Paweł Szałamacha
Fragment pochodzi z książki „IV Rzeczpospolita. Pierwsza odsłona”, która ukazała się nakładem wydawnictwa Zysk i Ska w październiku 2009.